La loi de finances, une arme de guerre politique : histoire d'un détournement institutionnel

“ Nous serions, nous aussi, comme certains économistes, très partisans des gros budgets ; car le budget est le plus puissant moyen d'action que puisse avoir un gouvernement. C'est par ce moyen qu'il peut se faire le régulateur de l'industrie et du commerce, le protecteur de l'agriculture, donner du travail à ceux qui en demandent et du pain à ceux qui en ont besoin. Mais que l'on ouvre les livres de notre budget ! ”

“ Supposons, pour prendre un exemple, qu'il s'a- gisse du budget, question importante, car les gouvernements sont comme les individus qui, avant de s'occuper de politique, de spectacles ou d'amour, doivent toujours songer à l'argent, s'ils ne veulent pas un beau matin se trouver dépourvus de la côtelette quotidienne, nécessaire à notre misérable corps, cette maison dont l'âme déménage sans scrupule quand elle la trouve trop délabrée et mal entretenue. ”

“ On rognera les liards, mais on laissera les gros écus dans toute leur rondeur. Les ministres, les préfets, les fonctionnaires n'auront leur digestion troublée par aucune préoccupation d'économie forcée. Pas un fil ne sera retiré aux habits brodés; quelques habits de gros drap seront peut-être invités à s'habiller de bure, voilà tout !
C'est que tu ne sais pas que toute la force de la politique, précisément, réside dans le budget ; c'est que tu ne sais pas qu'aux impuissants qui n'ont ni l'ascendant du mérite, ni le prestige de la vérité, il faut des moyens de gouvernement factices. ”

“ Si les partisans des réformes opérées par voie budgétaire ont pu en justifier quelques-unes par leur étroite affinité avec le Budget de l'Etat, on peut voir, par nos exemples pris au hasard, qu'il n'en est pas toujours ainsi, et presque toutes les lois de finances de ces dernières années pourraient nous montrer des dispositions législatives étrangères au Budget.
Aussi la discussion de la loi de finances s'allonget-elle démesurément chaque année, car il faut compter encore que toutes les propositions, tous les amendements n'aboutissent pas à donner un nouveau texte ; mais tous sont discutés. ”

“ Le Parlement a pu refuser de voter le budget par défiance envers le ministre (1) ; mais ce refus constituait une application régulière du pouvoir financier des Chambres conforme au texte comme à l'esprit de la Constitution, et non un stratagème pour triompher de la résistance du pouvoir exécutif à la création d'une loi.
La législation par voie budgétaire a encore été employée comme un procédé tout à fait irrégulier et d'une incorrection calculée en Angleterre et aux EtatsUnis comme en France pour obliger l'une des deux Chambres à s'incliner devant la volonté de l'autre. ”

“ Le budget lui-même, ils ne peuvent plus l’établir en temps utile, toujours il faut des douzièmes provisoires, avec tous leurs inconvénients, dont le moindre n’est pas, en prolongeant la discussion, de favoriser les surenchères et le gaspillage, car plus la Chambre discute, plus elle dépense, ce qui est pour le moins l’indice d’une étrange altération de son rôle. — Le gouvernement n’est pas moins coupable. Chargé de la gestion financière du pays, il a lui aussi fait défaut à sa charge, et faute d’autorité comme de sagesse il a laissé la nef errer au gré des flots. ”

“ Le malheur est qu’à la manière dont on procède, le temps manquera complètement aux réformes. Comment en attendre de la part d’une Chambre qui n’a pas assez de douze mois de l’année pour voter le budget le plus ordinaire, le plus banal, le plus dénué de toute originalité ? Si encore, dans cette discussion inutilement prolongée, le budget des dépenses avait été réduit, l’économie réalisée serait une compensation, et le pays en saurait gré à ses représentans. ”

“ Quant aux réformes législatives qui n'ont rien à voir avec le Budget, elles devraient être impitoyablement bannies de la loi de finances où leur adjonction peut présenter de nombreux inconvénients sans offrir aucun avantage : S'agit-il en effet de réformes sérieuses, profondes et un peu complexes? Une discussion instituée selon les règles ordinaires et l'élaboration d'un texte général ne sont point superflues. S'agit-il d'une réforme
urgente, facile à réaliser, dont l'étude est déjà faite? ”

“ La répercussion que de telles réformes peuvent avoir sur les finances publiques est le prétexte dont on abuse trop souvent pour essayer de les introduire dans la loi du Budget sans tenir compte du bouleversement qu'un texte mal étudié peut apporter dans la législation tout entière. Le législateur ne devrait accepter la discussion que des réformes de cette nature dont l'urgence est évidente, qui ont déjà fait l'objet d'un rapport au nom de la commission compétente, et lorsque la Commission du Budget consent à faire siennes les conclusions de ce rapport. ”

“ Il y en a peu qui n'aient une répercussion plus ou moins directe sur les finances de l'Etat. N'est-ce pas en étudiant le budget que le législateur pourra mieux se rendre compte de l'opportunité, de la mesure de telle ou telle réforme ?
N'est-ce pas la meilleure occasion pour le Parlement de (i corriger en discutant les divers budgets les erreurs qu'il condamne » ? La discussion du budget « ouvre un vaste champ pour poursuivre la réforme de tous les abus qui peuvent se produire dans nos administrations (3) . » ”

“ M. le ministre des finances intervient tout au plus avant le vote pour offrir, comme dédommagement, un tableau flatteur des progrès de la richesse publique, des bienfaits du régime, — et un budget de près de 3 milliards est expédié au pas de course III faut convenir qu’avec ce procédé invariable d’ajournement jusqu’à la dernière heure on s’accoutume à traiter un peu légèrement une des plus sérieuses affaires du pays et que, faute d’attention, par suite d’une certaine infatuation, on s’expose peut-être à d’étranges méprises. ”

“ Objecterait-on que le ministère étant sous l'influence d'un ordre religieux toujours repoussé par nos lois, et toujours existant en dépit d'elles, il suivra les maximes relâchées qu'on attribue à cet ordre redouté, et que, feignant un attachement hypocrite pour la Charte, afin d'arracher le vote du budget; dès que ce budget aura été voté, il levera le masque trompeur sous lequel il l'aurait obtenu, et se servira des moyens mis à sa disposition par les Chambres, pour opprimer à la fois le prince et le pays, et renverser les institutions que la France a si chèrement achetées ? ”

“ Ces jours derniers virent commencer la discussion sur le budget: tontes les autres ne servent bien souvent qu'à faire briller le talent de quelques orateurs, à découvrir de nouvelles ambitions; mais celle-ci est la plus importante: il s'agit de disposer des deniers du citoyen, de donner au pouvoir de quoi se soutenir; alors les ministres s'agitent pour échauffer le zèle de leurs sujets: LL. Exc. sont plus polies , plus prévenantes; elles font naître par leurs promesses des espérances que bien souvent elles trompent, tinte fois le danger passé. ”

“ C’est pourtant, on en conviendra, un étrange régime que celui où, jusqu’à la dernière heure, on ne sait pas s’il y aura un budget, où une des deux assemblées ne peut exercer ses droits sans qu’on parle aussitôt de conflits et où, à part les menaces perpétuelles de crises, la vie parlementaire est à chaque instant encombrée d’un déchaînement d’outrages, de diffamations, de délations, — sous prétexte de défendre ou de servir la république ! ”

“ Si vous ne croyez pas le pouvoir, en présence des faits, concluez avec nous, que l'ingérence d'une majorité parlementaire dans l'action gouvernementale , est définitivement Le pire des Gouvernemens ; et que toute nation qui croit perfectionner son administration en le conservant, est destinée à devenir le jouet des intrigans ambitieux se disputant l'argent et les places, en tonnant contre les dilapidations , le cumul des sinécures en professant l'urgence des économies , et de l'allégement des impôts. ”

“ Ce qu’il y a de pis, c’est que les masses préfèrent le président à l’assemblée.
Pour moi, mon cher Félix, je me tiens en dehors de toutes ces intrigues. Autant que mes forces me le permettent, je m’occupe de faire prévaloir mon programme. Tu le connais dans sa généralité. Voici le plan pratique : réformer la poste, le sel et les boissons ; de là déficit dans le budget des recettes, qui sera réduit à 12 ou 1 300 millions ; — exiger du pouvoir qu’il y conforme le budget des dépenses ; lui déclarer que nous n’entendons pas qu’il dépense une obole de plus ”

“ La réalité est dans les chiffres du budget, elle sera mise au grand jour dans de prochains débats, et c’est là encore un point sur lequel gouvernement et parlement ont à s’expliquer, à prendre un parti.
Le déficit existe, cela n’est pas douteux, il est depuis quelques semaines un perpétuel objet de délibérations entre M. le ministre des finances et la commission du budget. Quel remède a-t-on trouvé ou trouvera-t-on ? ”

“ Malheureusement, en fait de torrens de lumière, à cette heure d’une session nouvelle, il y a le déficit financier qui s’accroît sans cesse, sur lequel la commission du budget est occupée, depuis quelques jours, à délibérer de concert avec M. le ministre des finances. Il y a cette crise des industries, de l’agriculture, qui, sans avoir le caractère aigu et dramatique qu’on lui donne, est peut-être plus grave parce qu’elle tient à tout un mouvement économique. ”

“ Malheureusement tout ce qu’a proposé M. le ministre, tout ce que la commission du budget imagine de son côté, tout cela se réduit à d’assez médiocres palliatifs. Ce n’est pas le remède, parce que le mal n’est pas dans les détails : il est dans le fond des choses, dans la politique qui a créé et préparé cette situation, qui a compromis les finances françaises par des plans de travaux démesurés, par d’inutiles constructions d’écoles, par tout un système de dépenses imprévoyantes. ”

“ L'économie dans lus finances?; c'est l'heure do tu curée! chacun à l'exemple du maître, enfonce les bras jusqu'aux coudes dans le budget; on jette l'argent par les fenêtres; l'emprunt est là; c'est qu'en fait d'emprunts, les hommes du coup d'État sont passés maîtres ; ils n'ont jamais fait autre chose; combien, de milliards depuis quatre ans l'Empire nous a-t-il coûtes, quel est le chiffre du déficit, quand, et comment sera-t-il comblé? ”

“ Quand vous aurez contribué ainsi à maintenir nos affaires politiques dans la voie dangereuse où elles sont ; quand vous aurez contribué à ce que l'on étouffe les justes réclamations nouvelles sous la fin de non-recevoir des hommes d'Etat satisfaits, qu'aurezvous fait, électeurs imprudents ?
Vous aurez concouru à accroître la centralisation, à accroître le gouvernementalisme, à accroître l'excès de la consommation publique.
Vous aurez aidé à grossir l'impôt ; vous aurez donné de plus amples pâtures à la fiscalité qui dévore déjà près du quart du revenu national. ”

“ Essayez de fonder une république avec des hommes dont la conduite donne un perpétuel démenti à leurs discours, qui tout en protestant de leur patriotisme , écrasent le peuple sous le poids des impôts , dévorent sa plus pure substance, et grossissant sans cesse le chiffre effrayant du budget, satisfont leur vanité aux dépens de plusieurs millions de malheureux ”

“ Jetez un regard autour de vous et voyez dans quelles mains sont tombées les destinées du pays : un budget énorme, un déficit toujours croissant, des impôts augmentant chaque année, et lorsqu'ils semblaient avoir dépassé toutes les limites, un accroissement effrayant se fait jour au moyen d'un recensement violent et clandestin. ”

“ C'est là la tactique habile qu'emploie l'opposition pour recruter des adhérents qui vont chanter sa gloire et exalter ses mérites. Mais tirer un feu d'artifice de chiffres plus ou moins exacts et qui heureusement s'éteint trèsvite pour faire place à la vraie lumière, dire aux citoyens qu'ils ont trop d'impôts, que le budget est monstrueux, et que nous allons à la banqueroute, tout cela n'est pas sérieux. ”

“ Rejeter en masse le budjet ; nier qu'il contienne l'exposé de toute la dette ; affirmer qu'il dissimule des ressources ; afficher le regret de voir vendre les forêts nationales ; prédire la perte des bons royaux ; les comparer au papier - monnaie ; déclarer que le gage est insuffisant ; soutenir que le trésor
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peut en émettre à sa volonté ; que l'intérêt qu'on accorde est subversif de la morale et préjudiciable à l'agriculture ; qu'enfin le ministre manifeste l'intention d'agioter du crédit national , tel est en général le texte des murmures qui se font entendre. ”

“ C'est à la pratique de ces institutions que le peuple doit, sans conteste, ces années d'une prospérité relative où il s'était vu guérir de l'affreux mal du papier-monnaie, où le cours arrêté de tant de gaspillages, de tant de vols dans les finances avait permis aux budgets d'atteindre leur équilibre, — au service de la dépense publique, d'avoir toutes ses issues fermées à la honte de l'agiotage, perpétuelle source du discrédit de nos ministres, — à la caisse centrale de se débonder, pour que la vie en quelque sorte courût aux extrémités si longtemps épuisées et desséchées de l'Etat. ”