Pierre Beaumont

“ Mais, si le Parlement exerce réellement son pouvoir législatif lorsqu'il introduit des dispositions d'ordre permanent dans la loi de finances, est-il possible de l'admettre encore lorsque les modifications apportées par voie budgétaire aux lois antérieures résultent seulement de la diminution ou de la suppression des crédits nécessaires à l'application de ces lois? Le pouvoir législatif peut-il légalement empêcher le fonctionnement des lois par un simple refus de crédits ? ”

“ Le pouvoir exécutif, auquel incombe la charge d'effectuer le recouvrement des impôts, d'engager, de liquider et de payer les dépenses, demande chaque année au Parlement de fixer le chiffre des crédits nécessaires au fonctionnement des services publics et de l'autoriser à percevoir toutes les recettes correspondantes. C'est sous forme de loi, comme pour tous les actes publics qui émanent de lui, que le Parlement statue sur le budget des recettes et des dépenses. ”

“ Nous devons remarquer pourtant, dans toutes les nations modernes où le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif sont séparés, que le droit de statuer sur le Budget a été confié à ce dernier. En Angleterre, c'est le droit de consentir l'impôt qui permit aux représentants du peuple de faire la conquête du pouvoir législatif. En France, l'attribution aux représentants de la nation du droit de consentir l'impôt a été consacrée par la Déclaration des Droits de l'Homme et inscrite dans plusieurs Constitutions. ”

“ Si tout le monde n'était pénétré de la confiance que ces principes, qui ne sont pas inscrits dans la Constitution, forment cependant des règles inflexibles du Droit public, comment l'Etat pourrait-il réaliser des emprunts à long terme ou même à durée indéfinie? Comment pourrait-il trouver des entrepreneurs pour les travaux publics dont le prix dépassera beaucoup les crédits portés dans un seul budget? ”

“ Si le Sénat prend l'habitude de n'apporter à la loi de finances qu'un examen de plus en plus rapide et superficiel, tandis que la Chambre y introduit des réformes de plus en plus nombreuses et importantes, les décisions du Sénat perdront progressivement leur autorité; le vote du budget et des lois qu'il renferme par la seconde Chambre ne deviendra bientôt qu'une simple formalité dont l'inutilité n'échappera à personne. ”

“ Les auteurs qui refusent au Parlement le droit de légiférer par voie budgétaire fondent leur opinion sur la distinction suivante: le rôle principal du pouvoir législatif est bien de faire des lois ; mais ce n'est pas son rôle unique, et le vote du budget notamment est une fonction toute différente attribuée par la Constitution au pouvoir législatif.
Celui-ci ne peut donc pas, lorsqu'il exerce une autre
fonction, fonction administrative, faire en même temps œuvre de législateur. ”

“ S'il est indispensable, dans un pays parlementaire, d'armer les représentants de la nation contre le Pouvoir exécutif en leur attribuant le vote du Budget, il peut être dangereux de laisser aux partis politiques l'occasion d'attaquer le Gouvernement par surprise ou de bouleverser, sous prétexte de contrôle et de réformes, l'équilibre de la législation ou des services publics. ”

“ Créé par les décrets des 23 novembre-1er décembre 1790, l'impôt foncier a été organisé par la grande loi du 3 frimaire an VII qui en a déterminé l'assiette, le mode d'évaluation et le recouvrement. Cet impôt serait l'un des plus facilement acceptés si son application ne présentait des difficultés énormes, si embarrassantes qu'on n'a pu en venir à bout jusqu'ici et qu'elles ont provoqué depuis un siècle des réclamations au cours de toutes les discussions budgétaires. L'impôt foncier fut établi sous la forme d'impôt de répartition basé sur le revenu net des propriétés ”

“ M. Camille Pelletan disait à la Chambre (16 mars 1895) : « Dans ce pays où ce ne sont pas les vieux abus qui meurent de vieillesse, ce sont les projets de réformes qui meurent de vieillesse devant
naître que ces petites réformes, en apparence insignifiantes, n'ont pas toujours pour effet de mettre un terme à la « vieillesse » des abus ou de boucher « les fissures par où passe le budget ». ”

“ A ceux qui prétendent qu'il est utile d'étudier une réforme importante, une loi organique au moment du budget parce que le législateur pourra se rendre compte plus facilement de sa répercussion économique, on peut répondre que le législateur n'est pas plus éclairé par le tableau des finances que lui présente la Commission du budget, ou qu'il ne veut pas l'être, puisqu'il ne cesse de provoquer des dépenses nouvelles et d'augmenter les crédits proposés. ”

“ Le vote du budget ou de la loi des comptes, disent-ils, n'est pas l'exercice du pouvoir législatif proprement dit; c'est l'exercice d'un pouvoir différent également attribué aux Chambres. Donc il ne devrait pas servir à l'établissement, à la modification ou à l'abrogation d'une loi proprement dite. Un acte d'administration ne doit pas contenir de dispositions législatives. ”

“ « on fausserait, dit-il, le régime constitutionnel en usant jusqu'à l'abus du système qui consiste à introduire dans la loi de finances des dispositions qui ne sont pas inhérentes à cette loi. Il devient manifeste à tous les yeux que ce que l'on cherche, c'est moins la solution rapide des questions que la Chambre a à examiner qu'une procédure tendant à contraindre le Sénat à subir une pression inconstitutionnelle ». ”

“ Le Parlement qui diminuerait le traitement des fonctionnaires en activité sous prétexte de faire des économies ou qui refuserait de consentir au paiement de ce traitement pour ménager les ressources du Budget commettrait un acte incontestablement illégal. Le pouvoir législatif peut, en vertu de son droit de contrôle, poursuivre la réduction du nombre des fonctionnaires, tout en respectant les droits acquis. ”

“ Ce sont les plus étrangers au budget qui motivent quelquefois les renvois successifs de la loi de finances d'une Chambre à l'autre, renvois toujours préjudiciables puisqu'ils retardent sa promulgation et toujours dangereux parce qu'ils peuvent donner naissance à un conflit dans le Parlement. Le budget est voté le plus souvent au cours de l'exercice auquel il s'applique et laisse en souffrance une foule de de travaux dont l'entreprise ou la poursuite dépendent du vote définitif des crédits (1) . ”

“ La clarté du budget est troublée par toutes les réformes qu'on essaye d'y introduire. A chaque instant, l'étude des services publics, de la loi de finances, de l'équilibre budgétaire est suspendue en quelque sorte par la discussion de textes législatifs qui n'ont rien à voir avec le Budget. ”

“ Celle de 1791 (4) autorisait le pouvoir législatif à voter l'impôt pour plusieurs années. En Angleterre, une partie du budget est établie par des lois permanentes, bien que l'autre partie soit annuelle, et en Allemagne l'engagement des dépenses et le recouvrement des impôts pourraient s'effectuer (en grande partie au moins) malgré le refus du Budget. Il n'y a donc pas d'obstacle juridique à ce qu'un même texte renferme des dispositions permanentes et des dispositions temporaires, que ces dernières soient votées pour une seule ou pour plusieurs années. ”

“ Les juristes sont unanimes à reconnaître que, dans un pays où les pouvoirs sont séparés, l'un d'eux ne manque pas, tôt ou tard, d'imposer à l'autre son autorité, et nous venons de voir que cette suprématie revient tout naturellement, à cause de son droit de consentir le Budget, au pouvoir législatif. ”

“ Si les partisans des réformes opérées par voie budgétaire ont pu en justifier quelques-unes par leur étroite affinité avec le Budget de l'Etat, on peut voir, par nos exemples pris au hasard, qu'il n'en est pas toujours ainsi, et presque toutes les lois de finances de ces dernières années pourraient nous montrer des dispositions législatives étrangères au Budget.
Aussi la discussion de la loi de finances s'allonget-elle démesurément chaque année, car il faut compter encore que toutes les propositions, tous les amendements n'aboutissent pas à donner un nouveau texte ; mais tous sont discutés. ”

“ C'est ainsi que le droit de statuer sur le Budget de la nation, d'établir les impôts et de fixer les dépenses ne saurait être considéré comme l'apanage incontestable soit du pouvoir législatif, soit du pouvoir exécutif. ”

“ L'Etat a toujours pensé que les boissons, et notamment les alcools, devaient constituer une ressource importante pour le budget : en 1910, la loi de finances prévoit que les droits perçus à propos de la vente, de la circulation, de la consommation des boissons, de la dénaturation même des alcools, pourront fournir plus de 466 millions de francs. Aussi ne faut-il pas s'étonner des efforts que n'ont cessé de faire les intéressés pour échapper à l'impôt, de la pression qu'ils ont exercée sur les membres du Parlement pour obtenir des réductions ou même la suppression totale de certaines taxes. ”

“ Peut-être ne serait-elle pas sans inconvénients ; ces inconvénients, en tous cas, seraient largement compensés par de plus grands avantages, et son emploi serait discret. Mais, dans la pratique, les réformes insérées dans les lois de finances, et celles surtout qu'on cherche à y insérer, ont trop souvent pour but non pas de perfectionner la législation, mais
de seconder des desseins politiques gênés par les lois existantes, de tourner celles-ci, d'imposer au pouvoir exécutif la volonté du Parlement, d'assurer même la suprématie d'une Chambre sur l'autre. ”

“ Quant aux réformes législatives qui n'ont rien à voir avec le Budget, elles devraient être impitoyablement bannies de la loi de finances où leur adjonction peut présenter de nombreux inconvénients sans offrir aucun avantage : S'agit-il en effet de réformes sérieuses, profondes et un peu complexes? Une discussion instituée selon les règles ordinaires et l'élaboration d'un texte général ne sont point superflues. S'agit-il d'une réforme
urgente, facile à réaliser, dont l'étude est déjà faite? ”

“ Si le pouvoir législatif se sert de cette arme pour un usage autre que la sauvegarde des libertés publiques, et en particulier pour acquérir dans l'administration un rôle que la Constitution ne lui attribue pas, il faut bien reconnaître qu'il commet une irrégula- rité manifeste qui, sans faire échec peut-être à aucune loi positive, n'engendre pas moins une certaine confusion des pouvoirs. ”

“ N'est-ce pas comme si l'on disait que l'homme ne peut se lier par des engagements parce que, après avoir fait en s'engageant un acte de volonté, il peut faire un acte de volonté contraire, ou bien que celui envers lequel il s'est obligé ne peut le contraindre à exécuter ses engagements. Dire que la loi « ne se rattache par aucun lien de subordination à aucune prescription positive antérieure » nous paraît être une pétition de principe. ”

“ Le droit d'initiative reste entier pour le pouvoir exécutif comme pour les membres du Parlement. Les propositions précédentes n'auraient pour résultat que de régler la procédure suivant laquelle ce droit peut s'exercer, mais elles n'auraient pas pour effet d'en limiter la portée : elles ne mettent aucune restriction aux propositions déposées en dehors du Budget ; mais elles seraient insuffisantes pour empêcher les modifications opérées par le jeu des crédits. ”

“ Chacun des autres pouvoirs dépositaires d'une partie de la souveraineté nationale peut s'opposer, en ce qui le concerne, à l'exécution d'une disposition prise par le pouvoir législatif en violation des règles constitutionnelles. ”

“ L'assiette de cet impôt avait été fixée par la loi du 3 nivôse an VII, mais il fut mélangé pendant la Révolution de différentes taxes somptuaires et reçut sa forme définitive de la loi « sur le budget de l'Etat » du 24 avril 1806. Impôt de répartition, comme la taxe foncière, il donna lieu aux mêmes difficultés lorsqu'il s'agit d'en opérer la péréquation. Il se composait, en effet, d'une taxe personnelle évuluée à trois journées de travail et d'un impôt ayant pour base la valeur locative arbitrairement déterminée par le législateur. ”

“ Sous la Monarchie de Juillet, alors que le budget est voté régulièrement en deux lois distinctes, la loi des dépenses et la loi des recettes, c'est dans cette dernière qu'on introduit ordinairement des dispositions financières intéressantes, comme l'organisation des contributions directes et des réclamations les concernant (4) , l'impôt du timbre sur les lettres de change et autres effets de commerce (5) ; dans un autre on définit les bouilleurs de cru (6) ; une autre encore frappe d'une taxé nouvelle les lettres de voiture et les connaissements (7) . ”

“ L'examen du Budget fait naître chaque année une foule de questions et d'interpellations qui en alourdissent la discussion; une tendance est même à noter à la Chambre des députés : c'est l'ajournement aux débats sur les crédits d'un département ministériel de toutes les questions et interpellations relatives à son fonctionnement. ”