A. Cucheval

“ Le sénat n’enregistre pas le budget; il le vote et par conséquent il le discute et peut l’amender : or, amender le budget, c’est accroître, réduire ou supprimer les crédits qui y sont inscrits. Le sénat, ayant devant lui le projet de budget, présenté par le gouvernement et les amendemens que la chambre y a apportés, peut rétablir dans un article le chiffre proposé par le gouvernement : c’est l’exercice pur et simple de son droit,
Qu’adviendra-t-il, quand le sénat usera de sa prérogative;? La décision de cette assemblée sera-t-elle définitive et souveraine? ”

“ Le vote des dépenses n’est qu’une question de confiance, il ne saurait être refusé à un ministère en possession de la majorité : c’est le vote de l’impôt qui constitue aux yeux des communes leur principale prérogative, et celle dont elles se montrent le plus jalouses. Elles reconnaissent qu’aucune perception ne peut avoir lieu sans l’assentiment préalable des lords, mais elles se prétendent « seules juges de la matière, du mode de perception, de la quotité et de la durée de tout impôt; » en conséquence, elles contestent aux lords le droit de modifier aucun money-bill. ”

“ La loi sur les prestations en nature et la loi sur le sucre indigène consacraient l’établissement d’impôts nouveaux. La chambre des pairs exerça, sans contestation, sur toutes ces lois son droit d’examen et de révision : elle remania complètement la législation sur le sucre indigène, et y introduisit un système de perception tout différent de celui qui avait prévalu devant la chambre élective. La chambre des députés fut loin de voir dans ces modifications, quelque profondes qu’elles fussent, un empiétement sur ses attributions : elle accepta tous les amendemens votés par la chambre haute. ”

“ C’était donc sans réserve aucune que M. Thiers, chef du pouvoir exécutif, et son gouvernement, acceptaient l’œuvre de la commission. Comment M. Thiers, qui en 1831 avait lutté avec tant d’éloquence et d’énergie en faveur de l’hérédité de la pairie, comment M. Dufaure, qui avait été ministre sous la monarchie de juillet, auraient-ils pu entendre la dualité du pouvoir législatif autrement que ne l’avait fait la charte de 1830? ”

“ Mais on ne saurait contester au sénat, à l’égard du budget, le droit d’examen et de révision qui lui est attribué sur toutes les lois. La constitution n’a pas fait d’exception pour le budget, qui ne peut revêtir le caractère d’une loi obligatoire que par le vote des deux chambres et la sanction du pouvoir exécutif. ”

“ Il est indispensable en outre d’observer que le budget soumis annuellement au vote du parlement diffère essentiellement de ce qu’en France on désigne par le même nom. Il est loin de comprendre en effet l’universalité des recettes et des dépenses. Les impôts qui ont une base fixe et un caractère permanent, et ce sont les plus nombreux et les plus productifs, alimentent, avec les produits du domaine et des postes, le fonds consolidé, c’est-à-dire la réunion des subsides permanens mis à la disposition du gouvernement pour faire marcher les services publics. ”

“ Quand toutes les dépenses ont été ainsi l’objet d’une résolution, les crédits ouverts sont récapitulés dans un bill appelé bill d’appropriation qui est la véritable loi de finances, qui est soumis à l’épreuve des trois lectures et envoyé ensuite à la chambre des lords. Le vote des résolutions est, comme en France la discussion du budget, l’occasion pour les députés de critiquer la marche des services publics, de réclamer ou d’indiquer des réformes et d’exprimer les doléances locales ”

“ C’est la charte qui le dit, et la commission en convient, ainsi que l’honorable préopinant. Maintenant le droit de discussion existe-t-il dans les deux chambres ? Je ne pense pas que personne ait jamais prétendu que la discussion de la chambre des pairs ne doit pas être aussi sérieuse, aussi solennelle que celle de la chambre des députés. Quant au droit de rejeter le budget, il est incontesté : on a fait seulement une observation, c’est qu’on ne devait en user que dans les cas d’une nécessité extrême et avec la plus grande circonspection. Le droit d’amendement? ”

“ Il justifie ensuite la création du sénat par des raisons politiques dont la conséquence inéluctable est une égalité absolue de pouvoir et d’attributions entre les deux chambres, car, sans cette égalité, il serait impossible au sénat de remplir la mission qui lui est assignée. On ne saurait prétendre en effet que les entraînemens législatifs contre lesquels on veut prendre des garanties, ne se traduiront jamais par un vote regrettable en matière de finances ou de budget : l’infaillibilité financière qu’on attribuerait ainsi aux assemblées délibérantes rencontrerait trop d’incrédules. ”

“ IV. La constitution de la Belgique, délibérée avec maturité, est plus étendue et plus précise que la charte de 1830, qui a servi de modèle à ses rédacteurs. Elle organise le pouvoir législatif de la même façon en spécifiant (article 26) qu’il s’exerce collectivement par le roi, la chambre des représentans et le sénat. Elle attribue (art. 27) l’initiative à chacune des trois branches du pouvoir législatif, avec cette restriction : « néanmoins toute loi relative aux recettes ou aux dépenses de l’état, ou au contingent de l’armée, doit d’abord être votée par la chambre des représentans. » ”

“ « toute loi d’impôt. » Le budget fait l’objet de plusieurs lois distinctes : après celle qui fixe les dépenses et celle qui autorise la perception des recettes, vient la loi qui règle définitivement le compte des recettes et des dépenses effectuées. Il y a un lien étroit entre toutes ces lois, si étroit même qu’il a été longtemps de règle, sous la monarchie de juillet, qu’un nouveau budget ne pouvait être présenté qu’après la présentation et le vote de la loi réglant les comptes du dernier exercice clos. ”

“ Tous les pays libres de l’Europe ont deux chambres. La convention nationale, éclairée par une terrible expérience, introduisit la première en France cette double nécessité, et, tandis que la sagesse britannique couvre le monde de colonies admirablement libres, où cette double garantie est soigneusement consacrée, chacune des trente-six républiques de l’Amérique du Nord présente cette même division de la législature qui, au sommet de l’édifice fédéral, se reproduit par cette institution admirée de tous les publicistes, le sénat des États-Unis. ”

“ Pour ce qui est des recettes, quand un ministère, soutenu par une majorité sérieuse, et qu’on doit par conséquent supposer investi de la confiance de la nation, propose des remaniemens d’impôts, la chambre des lords n’a ni à encourir l’impopularité de maintenir une taxe inutile, ni à assumer la responsabilité de détruire l’équilibre du budget en supprimant une taxe nécessaire. ”

“ Ainsi le droit d’amender le budget et toutes les lois de finances était revendiqué par la chambre des pairs, et il lui était formellement reconnu par le gouvernement.
Grâce à une sévère et intelligente économie, les finances publiques n’avaient pas tardé à devenir prospères : l’ordre et la régularité avaient été introduits dans tous les services, et de grandes améliorations avaient été apportées à notre organisation financière. ”

“ Si nous quittons l’Angleterre pour les États-Unis, nous trouverons dans la grande république américaine une assemblée qui a beaucoup plus d’analogie avec le sénat français que la chambre des lords. L’exemple n’en sera que plus concluant. L’article 1er, section 7, de la constitution fédérale porte en propres termes : « Tous les bills ayant pour objet la levée d’un revenu devront prendre naissance dans la chambre des représentans ; mais le sénat pourra proposer ou adopter des amendemens comme pour les autres bills. » ”

“ Les motifs qui firent attribuer dès 1814 à la chambre des députés un droit de priorité dans la discussion des lois de finances sont faciles à pénétrer : ils sont tout à l’honneur des rédacteurs de la charte, préoccupés de donner de sérieuses garanties à la nation. La chambre des pairs était à la nomination du roi, et bien que l’hérédité en assurât l’indépendance vis-à-vis de la couronne, la majorité y pouvait toujours être déplacée par la création de nouveaux pairs. ”

“ La discussion des mesures financières et du budget par le sénat se réduirait ainsi à une sorte d’enregistrement des résolutions prises par l’autre chambre. Comme une pareille interprétation est impossible à concilier avec un partage égal du pouvoir législatif entre les deux chambres, on a été forcément conduit à faire un pas de plus; on a avancé qu’en cette matière « l’inégalité des deux chambres est l’essence du régime parlementaire. » ”

“ La France doit gémir de la continuation d’un si grand désordre, et de l’impuissance dans laquelle vous êtes continuellement placés de pouvoir remplir avec efficacité et avec dignité la haute mission que, dans ses intérêts, vous tenez de la constitution du pays. ”

“ Celui qui voudra écrire l’histoire financière de notre pays, et qui, après avoir dressé le tableau des modifications successivement apportées dans la rédaction des budgets, dans la tenue des écritures publiques, dans la perception et dans l’emploi des fonds, se reportera aux rapports et aux discours que la chambre des pairs a entendus, reconnaîtra sans peine que la plupart des réformes introduites dans la gestion des deniers publics et presque tous les perfectionnemens apportés à notre mécanisme financier ont eu pour origine les indications et les conseils de la chambre des pairs. ”

“ Les dépenses pour lesquelles un vote annuel du parlement est nécessaire sont les dépenses qui n’ont point un caractère obligatoire, ou dont la quotité peut varier d’une année à l’autre, et, en premier lieu, les dépenses de la marine et de l’armée. Le parlement, qui doit renouveler chaque année le mutiny-hill, en vertu duquel le souverain a le droit d’exiger l’obéissance des soldats et des marins, fixe aussi tous les ans le nombre d’hommes à entretenir sous les drapeaux ou sur la flotte, et de ce nombre dépend le chiffre à allouer pour la solde, les rations, etc. ”

“ On sait du reste à quoi se réduisent, dans les temps réguliers, les modifications dont le budget est susceptible : les mêmes besoins nécessitent, tous les ans, les mêmes satisfactions et ramènent les mêmes crédits; c’est à grand’peine que les commissions parlementaires, après un long travail d’épluchage, arrivent à faire subir aux propositions du gouvernement des réductions dont le chiffre total demeure toujours insignifiant par rapport à la masse du budget. ”

“ Sous la monarchie de juillet, lorsqu’au bout de quelques années les premières ardeurs de l’esprit de parti furent calmées, et lorsque les règles du régime parlementaire furent sûrement établies et fidèlement observées, on ne vit plus de tentatives pour transformer la loi de finances en une arme de guerre contre les institutions ou contre la législation en vigueur ”

“ Toutes les dépenses qui ont le caractère d’un engagement public, les intérêts de la dette et des bons de l’échiquier, la liste civile, les dotations des princes et les pensions conférées à titre national, les traitemens des magistrats, des agens diplomatiques et de tous les fonctionnaires dont la fonction existe en vertu d’une loi, sont acquittés sur le fonds consolidé, et ne sont l’objet d’aucun vote du parlement, étant considérés comme obligatoires pour la nation. ”

“ Comment auraient-ils pu accepter que le contrôle d’une seconde chambre, jugé par eux nécessaire pour remédier aux écarts et aux entraînemens de la passion politique, ne s’étendît pas à une matière aussi grave et aussi importante que la disposition de la fortune publique? Le gouvernement de M. Thiers ne s’en tint pas à cette adhésion. Bien qu’il eût exprimé le désir de ne pas intervenir dans une discussion où il pouvait être considéré une partie intéressée, il fut mis en demeure de s’expliquer avec tant d’insistance que M. Dufaure fut contraint de monter à la tribune. ”

“ Un seul chiffre suffira à faire apprécier l’étendue des modifications que le sénat apporte quelquefois aux bills d’appropriation : l’importance des crédits qu’il a fait introduire ou rétablir dans le budget de l’exercice actuel est de plus de 45 millions.
Toutes les républiques américaines ayant modelé leurs institutions sur celles des États-Unis, ce qui vient d’être dit des attributions du sénat de Washington s’applique à leurs chambres hautes, et il serait superflu d’y insister. ”