“ Les droits respectifs des deux Chambres en matière de lois de finances ne se séparent pas de ce droit primordial, pour les représentants du peuple, de consentir librement l'impôt. Il nous a semblé qu'il était indispensable, avant d'aborder les questions que nous choisissions pour objet de nos recherches, de faire, rapidement et sommairement, l'histoire du droit du contribuable à consentir sa contribution aux dépenses publiques, en Angleterre, aux États-Unis, en France. ”

“ C'est l'ordre de la discussion et du vote, c'est une question de procédure qui est réglée par ce texte, comme par la charte de 1830, comme par la charte de 1814; ce qui appartient à la Chambre, c'est la création, l'élaboration de cet ensemble de prévisions, de calculs, de voies et moyens qui constituent un projet de loi financier, c'est là son domaine propre et réservé ; le soin de perfectionner, de corriger la loi appartient aux deux Chambres : c'est un domaine qui s'ouvre à l'activité et aux idées de chacune, de la Chambre haute comme de la Chambre des députés. ”

“ Son représentant est à la Chambre. Le représentant est le mandataire des individus; le sénateur est le mandataire des États.
Il fallait donc, en matière de taxation, donner à la Chambre un pouvoir prépondérant.
Mais, pour atteindre ce but, il suffisait de lui donner l'initiative, la priorité. C'est une prérogative plus importante qu'il ne semble au premier abord. Un fait accompli est souvent une puissante raison politique : on hésitera toujours à rejeter une loi votée par l'une des branches du pouvoir législatif; souvent, par crainte d'un conflit, l'on aimera mieux céder que lutter. ”

“ Seul, de toutes les Assemblées européennes, le Parlement anglais a su résister avec succès aux entreprises de la Couronne; seul, il a su affirmer son droit de consentir l'impôt et refuser à la royauté toute taxe qui aurait permis l'organisation d'une force militaire permanente jusqu'au moment où le pouvoir royal, vaincu, ait été obligé de donner contre toute tentative de gouvernement absolu les plus complètes garanties 2. ”

“ La charte octroyée à William Penn en 1601, autorisait l'établissement d'un régime représentatif, et le premier soin de Penn fut de fonderie gouvernement libre: les députés de la colonie rédigèrent donc une charte qui contenait toutes les libertés anglaises : tout homme atteint par les charges publiques possédait le droit de suffrage; nulle taxe, nul impôt ne pouvait être levé que par une loi, et toute proposition d'impôts devait, pour devenir loi, réunir les deux tiers des voix dans le conseil et l'assemblée 5. ”

“ Ce n'est pas en présence de ces témoignages si clairs, si concordants, qui remontent aux premiers jours de notre vie parlementaire, que l'on peut présenter le droit du Sénat comme une « nouveauté ».
A cet argument si fort on essaye d'échapper par une subtilité. Les chartes attribuaient à la Chambre des députés l'initiative des lois d'impôt; la Chambre des pairs pouvait donc se croire une initiative en matière de dépenses. ”

“ La preuve, c'est que si l'on repousse la loi dans son objet et dans son esprit, on n'y propose pas d'amendement : suivant les cas, on se borne à voter le rejet, ou l'on propose un contreprojet. La pratique de la vie parlementaire révèle chaque jour l'exactitude de ce point de vue. Sans doute, l'amendement, émané du droit d'amendement, peut côtoyer de près le contreprojet, émané du droit d'initiative; les distinguer est affaire de tact parlementaire. ”

“ Il est vrai qu'en votant le projet de budget, la Chambre « l'engendre à la vie légale » et que du projet ministériel, il ne reste rien « qu'une feuille de papier ». Il est très-vrai qu'en introduisant un crédit nouveau dans ce projet, le Sénat à son tour " engendre à la vie légale » une charge publique, un impôt, et que, dans la langue usuelle, cela s'appelle une initiative. Mais il n'en a jamais été ainsi dans la langue parlementaire. Fixons-nous sur ces termes : initiative, amendement. ”

“ Un projet de loi est un ensemble de dispositions ayant entre elles une cohésion, une relation intime, nées du même besoin et tendant au même but. Présenter un projet de loi, c'est exercer le droit d'initiative. Apporter à l'une ou à plusieurs des dispositions de ce projet une modification quelconque, touchant au fond ou à la forme, mais qui ne transforme pas le caractère de l'ensemble et ne lui assigne pas un but différent, c'est exercer le droit d'amendement. ”

“ Comme presque toutes les règles du droit public des peuples libres, la règle constitutionnelle que nous étudions a son origine historique en Angleterre. Le pouvoir exclusif dont la Chambre des Communes jouit aujourd'hui en matière de lois de finance est le fruit d'une longue série de luttes contre la Couronne et la Chambre des Lords. ”

“ On le voit : la situation qui est faite à la Chambre des Lords, toutes les fois qu'elle se trouve en présence d'une loi qui a pour effet de grever le contribuable, ou d'une mesure d'intérêt financier, est celle d'une chambre d'enregistrement qui peut, en droit, refuser son adhésion et qui en fait n'exerce à peu près jamais son pouvoir. Le caractère aristocratique de la Chambre des Lords est la raison d'être du rôle effacé que les Communes lui ont fait en matière de lois ”

“ La conséquence immédiate de ce principe, c'est que " celui qui a le droit de voter l'impôt, mais qui n'en a le " devoir qu'autant qu'il est indispensable, a nécessairement " le droit d'examiner s'il est demandé pour les nécessités de « l'État 2 ». Dans cet esprit, la commission avait voulu que deux rapports distincts fussent présentés à la Chambre, l'un sur les dépenses, l'autre sur les recettes. Cette pratique si utile pour, la discussion claire et complète de la loi des finances est due à l'initiative de la Chambre de 1817. ”

“ Trois colonies ont conservé des seigneurs propriétaires dans la famille desquels la souveraineté se transmet héréditairement. Ce sont le Maryland, la Pensylvanie et le Delaware 1 Le propriétaire, vassal de la Couronne, est roi dans son domaine 2. Comme le roi d'Angleterre, il a un droit de contrôle sur les décisions de l'assemblée générale; il nomme le gouverneur et le conseil législatif; la Chambre des représentants, seule, est élue par les colons. ”

“ Ce que nous voyons fort bien, c'est que, tout service public ayant au budget annuel son article, son crédit, tous les services publics sont être entre les mains de la Chambre, à sa merci, sans que le Sénat puisse s'opposer à la destruction des organismes qu'il croirait nécessaires à la vie et à l'action de l'État. ”

“ Si vous dites: Non, nous n'acceptons pas pour le Sénat ce rôle humiliant d'une Chambre d'enregistrement, dont tout le pouvoir se bornerait à provoquer une délibération nouvelle; vous voilà forcés d'admettre et de pratiquer ce fameux « système de navette » que vous raillez tant. Il ne reste plus rien alors du système intermédiaire indiqué par MM. Picard et Bernard : le veto suspensif que l'on accordait, le voilà devenu un veto absolu. ”

“ La souveraineté fut à tous, réunis en assemblée générale : le gouvernement à un gouverneur et à un conseil de cinq membres élus par les planteurs. En 1639, le gouvernement représentatif s'introduisit par la force des choses 2. La nouvelle colonie prit le nom de New-Plymouth : en 1629, une patente du conseil de Plymouth reconnut son existence comme corporation, " C'était, « dans la forme, une simple concession commerciale ; au fond, et c'était le droit de libre gouvernement 3. » Elle en jouit librement et confondit, en 1620, sa destinée avec celle du Massachussets 4. ”

“ Le droit d'initiative, en un mot, s'entend d'une création d'ensemble; le droit d'amendement, d'une modification de détail. Le Sénat, qui n'a pas le premier, jouit certainement du second, et c'est l'article 8 lui-même qui nous le dit : ce sont, aux termes de cet article, les lois de finances qui doivent en premier lieu être présentées à la Chambre et votées par elle; c'est aux lois de finances que s'applique la disposition qui leur réserve l'initiative ”

“ Car, aujourd'hui, l'on discute sur les droits du Sénat en matière financière : une question est née, et il s'est formé une majorité dans la Chambre des députés pour contester au Sénat le droit d'amendement, avec le caractère absolu que nous lui avons reconnu jusqu'à présent. Le Sénat lui-même n'a défendu ses droits qu'avec hésitation et mollesse. ”

“ La Constitution de 1867 dispose que le Sénat sera nommé par le suffrage direct de tous les citoyens âgés de 21 ans, qui ont un an de résidence dans l'État et six mois dans le comté, parmi les citoyens âgés de 25 ans, qui auront résidé dans l'État depuis trois ans, et depuis un an dans le comté.
Et le Maryland est l'un des États où l'esprit aristocratique est le plus vivant dans la société ”

“ En Amérique, la Constitution est défendue contre le Corps législatif lui-même, contre ses faiblesses ou ses complots; en France, l'omnipotence parlementaire n'a pas ce frein nécessaire du pouvoir judiciaire. ”

“ Les événements ont fait de la France une nation qui, jusqu'au moment où elle donna le signal de l'émancipation universelle des peuples, a plus tenu à l'unité et à la puissance sous la forte main de ses rois qu'à la liberté et au droit de s'administrer elle-même. ”

“ Mounier, en s'écartant ici de son modèle, avait voulu éviter, ce qu'on croyait assez généralement autour de lui, un vice de la constitution anglaise. Mais, par exception, les propositions d'impôt devaient être adressées par le roi au Corps législatif, et le projet de Mounier reproduisait la règle qui attribue à la Chambre basse un droit de priorité et refuse le droit d'amendement à la haute Chambre. On sait quelles raisons firent rejeter le système : on craignit que le Sénat ne devînt une représentation spéciale du clergé et de la noblesse 1 ”

“ On regrette de ne pas trouver cette déclaration plus nette; l'esprit n'y recueille qu'un doute. D'une part, en effet, le président de la commission des finances se réfère aux précécédents, et l'on a vu quel caractère général, absolu, ils donnent au droit de la haute Chambre ; d'autre part, il ne pose point de principe et se contente d'affirmer que le droit de la Chambre est certain dans les limites où la commission lui propose de l'exercer. Quelles sont ces proportions dont pour la première fois, on vient parler à la tribune française ? ”

“ On venait de proclamer bien haut le principe que le pouvoir de taxer était dans la représentation du peuple: ne fallait-il pas, dès lors, donner au Sénat dans ce pouvoir une part égale à celle que de tout temps la Chambre des représentants avait eue? Ne convenait-il pas tout au moins, si l'on persistait à refuser à la haute Chambre le droit d'initiative, de lui reconnaître sur les lois de finance comme sur les autres un droit d'amendement ?
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Dans l'examen des solutions différentes que l'Amérique a données à ces questions, une place à part doit être faite à la constitution fédérale. ”

“ L'opposition, réunie autour de lord Chatham, attaqua, sans relâche, l'impôt sur le thé comme impolitique : elle n'en contesta jamais la légitimité: " Si les Américains, disait " Chatham, veulent se dégager des lois de commerce et de " navigation, ils ne trouveront pas d'adversaires plus déclarés
1. Lord Campden disait à la Chambre des lords, en demandant le rappel de l'acte de timbre : « Taxation et représentation sont jointes d'une façon insé« parable ; il n'y a pas de Parlement anglais qui puisse les séparer. Essayer « de le faire, c'est nous frapper au coeur. » ”

“ Il est vrai, la Chambre sera amenée à transiger quelquefois, à faire des concessions ; nous répondons : Le régime parlementaire est un régime qui vit de compromis et de transactions. La transaction est la définition de la politique libérale qui veut rester une politique et qui ne veut pas devenir autoritaire. S'il y a des conflits, les électeurs se prononceront. Aussi bien, dans le système contraire, croit-on qu'on écarte les conflits? ”

“ La nation fut exaspérée ; la résistance s'organisa: une décision de la Cour de l'Échiquier appelée à se prononcer sur la légalité de la taxe, donna gain de cause à la Couronne 3: l'opposition devint formidable.
La royauté courait cependant un immense péril ; l'Ecosse était en révolte ouverte et repoussait, les armes à la main, l'introduction dans le rituel national de la liturgie anglicane ; les troupes royales étaient impuissantes à réprimer l'insurrection. Établir, sans le concours d'un Parlement, des taxes nouvelles, c'était joindre aux périls extérieurs celui d'une révolution. ”

“ La prérogative de la Chambre basse dans la Constitution fédérale et les constitutions d'États des États-Unis d'Amérique.
Rien n'est plus curieux que de suivre, dans le développement des institutions parlementaires de l'Amérique, les principes du droit constitutionnel anglais en matière de lois de finance. Sur cette terre de libre démocratie, le droit anglais a pris l'expansion que des vestiges féodaux pieusement conservés, et la présence d'une église établie, organisée fortement, lui interdisent dans la mère patrie. La logique eut raison contre la tradition ”

“ VIII. — Chaque membre de la société a le droit d'être protégé par elle dans la jouissance de sa vie, de sa liberté et de sa propriété; il est par conséquent obligé de contribuer pour sa part aux frais de cette protection, de donner, lorsqu'il est nécessaire, son service personnel ou un équivalent. Mais aucune partie de la propriété d'un homme ne peut lui être enlevée avec justice ni appliquée aux usages publics sans son propre consentement ou celui de ses représentants légitimes 1. ”

“ Le commerce, l'industrie sont des propriétés ; n'en avait-on pas disposé en vertu d'un pouvoir souverain, incontesté par ceux-là même sur lesquels il pesait ? Vingt-neuf statuts du Parlement, reçus avec soumission par les colons, étaient des preuves assez évidentes de son pouvoir légitime. Des chartes, il est vrai, avaient été concédées aux colonies : on y lisait parfois, comme dans celle de Maryland ', une renonciation de la Couronne au droit de taxer les colonies, mais il en était d'autres, comme celle de la Pensylvanie, où ce droit était formellement retenu 2. ”