Victor Masson

“ Cette vérité n'est pas moins applicable au principe des crédits spéciaux pour les Ministres , qu'à celui du mandat spécial pour les députés. S'il convient d'accorder un mandat général à qui doit exercer celui de tous les pouvoirs dont l'abus est le plus dangereux pour la société , c'est-à-dire, le pouvoir de faire des lois, pourquoi tant craindre d'accorder un crédit général à qui doit exercer un autre pouvoir dont l'influence nuisible est beaucoup plus bornée , celui d'administrer une portion des dépenses publiques ! ”

“ La Chambre, en votant les subsides, n'exerce jamais son droit de refus que sur une portion des impôts ou des emprunts, portion qu'elle juge apparemment superflue ou trop onéreuse ; elle est guidée dans ce refus par la connaissance détaillée qu'elle a acquise des besoins réels du Gouvernement et ses restrictions sur la recette se proportionnent aux économies qu'elle veut obtenir sur la dépense. ”

“ Rien de plus aisé que de rattacher des dépenses dont le crédit serait épuisé, à un autre crédit qui ne l'est pas; il suffit pour cela de quelques analogies plus ou moins spécieuses et de certaines assimilations dans les formes : or, ces assimilations, on les crée avec d'autant moins de scrupule, qu'ordinairement l'intérêt réel du service réprouve la démarcation tyrannique qui les rend inévitables. ”

“ Celle du 25 mars 1817 ne dit point à qui les comptes des Ministres doivent être rendus; mais il est évident que les Ministres , étant les délégués du Monarque et tenant de lui tous leurs pouvoirs, ne doivent rendre compte qu'à lui seul. Il est de principe général que tout délégué n'est comptable de ses opérations qu'envers le commettant dont il tient son mandat. Aussi la loi du 25 mars, en parlant des comptes des Ministres, emploie-t-elle toujours cette expression , « Seront présentés aux Chambres, » et jamais celle-ci, «Seront rendus aux Chambres.» ”

“ Il faut convenir que ce jugement ultérieur des services effectués, que nous voudrions imposer à la Chambre, ou plutôt à sa commission annuelle des comptes, exige une aptitude spéciale et un labeur assez aride de la part de ceux qui en seraient chargés. L'abonnement ou la fixation préalable des sommes est sans doute plus commode : on se résigne alors (et tel est en définitif le caractère de tout forfait ou abonnement ) , on se résigne à être trompé dans de certaines limites, afin de s'éviter les embarras d'un examen ultérieur où l'on craindrait aussi d'être trompé. ”

“ Il n'y a que deux ressources contre les mauvaises lois : c'est d'abord de les violer, et ensuite d'en faire de meilleures. Tout en respectant notre législation financière , on n'a pas laissé d'en tempérer jusqu'ici les difficultés par le premier de ces expédiens. D'une part, à la vérité , les 8 millions que l'on a retranchés l'année dernière sur le crédit du ministère de la guerre pour l'exercice 1819, signifient bien clairement que les Chambres croient toujours voter des sommes et non pas des services. ”

“ Tout lecteur impartial se plaira à adopter des principes aussi judicieux, et remarquera combien ils sont supérieurs à cette idée pauvre de la spécialité, qui, n'imposant pour limite aux ordonnateurs que la fixation des crédits, leur promettrait implicitement l'absolution de tous les écarts commis dans l'intérieur de leurs services, pourvu qu'ils eussent soin de niveler exactement chaque somme dépensée avec chaque somme accordée par le budget. ”

“ On ne peut nier, d'une part, que le Gouvernement ne soit l'appréciateur le plus immédiat, le régulateur le plus opportun des dépenses particulières que peuvent exiger les convenances mobiles et souvent imprévues ou urgentes des différens services. D'un autre côté, toute liberté d'action, tout moyen de gouverner, seraient enlevés au Roi, s'il ne conservait pas le droit de tracer à chacun de ses Ministres la manière dont ils devront employer les ressources que la loi attribue à leurs départemens respectifs. ”

“ Si donc on réunit tous les antécédens monarchiques qui jusqu'ici ont été rappelés, avec les dispositions de la Charte et des lois postérieures qui se rapportent à l'administration des finances, on trouve qu'il existe déjà un ensemble régulier de législation financière, ensemble aussi complet qu'il peut l'être dans l'état général des notions du public, et par conséquent de ses besoins réels (1) .
Le vote de l'impôt est proposé aux Chambres chaque année.
Il est précédé par la discussion du budget des dépenses. ”

“ Le système de la spécialité des Crédits serait antifinancier.
Nous croyons avoir démontré que le système dit de la spécialité est subversif de la séparation des pouvoirs établie par la Charte: qu'il tend à ruiner peu-àpeu la prérogative royale; que par lui la législation et l' administration viendraient tôt ou tard à se confondre ; en un mot, qu'il est anti-monarchique. ”

“ La nation a lieu de reconnaître que les contributions qu'elle doit subir ont été votées avec ménagement et en connaissance de cause : c'est tout ce qu'elle est en droit d'attendre de la discussion préalable du budget.
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Quant à l'emploi ultérieur et convenable de ces mêmes contributions, c'est dans l'examen des comptes rendus par les Ministres, et dans l'application judicieuse du principe de la responsabilité, que la nation pourra en trouver de véritables garanties. La législation actuelle est-elle suffisante à cet égard! ”

“ On ne peut les interpréter que de deux manières : ou bien elles sont un aveu implicite des inconvéniens du système, et dans ce cas il est plus simple de le rejeter; ou bien elles recèlent une intention ultérieure de faire descendre plus bas les subdivisions de crédit, et alors son rejet devient plus impérieux encore, d'après tout ce que nous avons exposé jusqu'ici de ses dangers et de son impuissance. ”

“ On conçoit que, de la part de la législature, c'est un engagement de faire les fonds, une véritable concession de subsides, jusqu'à concurrence de fa somme portée au budget: mais, de la part de l'ordonnateur qu'on prétend enchaîner, quel engagement suppose-t-elle ! De deux choses l'une : ou les dépenses sont fixes, certaines, préétablies dam le budget, et alors il est lié par cette fixité même ; c'est comme un particulier qui d'avance aurait annoncé ses frais de loyer et qui les justifierait par son bail : ou bien les dépenses sont variables de leur nature ”

“ Il se contentera donc dans son budget de porter ce chapitre par évaluation.
Cette règle s'applique encore et à fortiori au second exemple, le service de la table. Ici toutes les chances d'éventualité s'accumulent : incertitude sur la nature et les quantités des consommations; variété infinie dans les accessoires ; mobilité journalière des prix; enfin, malversation des maîtres d'hôtel, sommeliers et chefs de cuisine. Que d'honnêtes gens ont échoué et échouent encore dans la prétention de maîtriser tant d'élémens de désordre ! ”

“ Il est vrai qu'un pareil système suppose que les comptes seront rendus avec tous les développemens désirables; qu'on y fera connaître le prix des marchés, l'étendue des consommations , les matières et les objets restant en réserve dans les magasins; que chaque compte sera distribué avec méthode, et d'après les mêmes classifications que le devis ou budget auquel il devra être comparé ; qu'un texte explicatif accompagnera par-tout les chiffres qui pourraient n'être pas assez intelligibles par eux-mêmes ”

“ S'agit-il des dépenses relatives à l'entretien de l'armée ! tous les jours il survient des circonstances qui peuvent accroître plusieurs chapitres et en réduire d'autres. Telle est, par exemple, la solde, qui doit diminuer quand la dépense des hôpitaux augmente; telles sont encore les consommations de vivres ou de chauffage, les frais de casernement,, qui diminuent à raison de l'augmentation des hommes à l'hôpital. Une relation non moins intime existe entre les dépenses de l'effectif ou du personnel et celles qu'on nomme du matériel, c'est-à-dire, de l'artillerie, du génie, &c. ”

“ Le compte général des budgets établira, par exercice et par nature de recette et de dépense, la comparaison des évaluations des budgets avec les produits nets des contributions, les ordonnances des Ministres, et les paiemens effectués. Les résultats de ce compte seront appuyés par la situation du trésor royal.
Le compte du trésor royal et celui du produit brut des contributions devront être développés par département ou par arrondissement, et présenter les fonds qui existaient matériellement dans les caisses et dans les porte-feuilles des comptables, à l'époque où commence la gestion ”

“ On voit que , dans un tel ordre de choses., les subdivisions du budget étaient tour-à-tour, ou des prétextes de banqueroute, ou des compartimens illusoires.
Il n'y a rien là qui puisse être invoqué comme exemple sous une monarchie représentative : ici tout doit être légal et vrai; chaque forme doit avoir un but réel, et chaque pouvoir doit rester dans sa sphère. Pour que les Ministres soient responsables, il ne faut pas les enchaîner; pour que le Roi reste Roi, il ne faut pas que les Chambres lui enlèvent la direction des dépenses' publiques. ”

“ Alors il concevra que , dans la prévision des dépenses de cette espèce, il entre toujours deux élémens distincts, à savoir l'étendue du service ( c'est-à-dire
( 89 ) le nombre des chevaux à entretenir) -, et le coût du service (c'est-à-dire les frais qu'ils pourront occasionner dans l'année) . Cette distinction bien établie dans son esprit, il reconnaîtra que des deux élémens de la dépense , le premier peut seul être fixé par le budget, mais que le second ne pourra l'être que par le compte qu'il se fera rendre à la fin de l'année, des frais et fournitures réellement effectués. ”

“ Nous sommes loin de contester à la législature, comme on le verra bientôt, ce droit de fixer par avance le montant des charges publiques, autant que cela est utilement praticable : mais autre chose est de régler les dépenses. Par le mot régler, il faut bien qu'on entende ce travail de haute direction, qui mesure l'opportunité de chacun des services, qui les combine entre eux, qui les divise, les étend ou les resserre, qui ôte aux uns pour ajouter aux autres ; en un mot, qui, faisant la part à chaque spécialité ”

“ On doit savoir gré à la commission des dépenses de 1820 de ne s'être pas égarée dans ces vaines recherches : les commissions des années précédentes en avaient eu fa pensée ; et beaucoup de personnes, d'ailleurs fort éclairées, se persuadent encore que, pour compléter les garanties de la Chambre sur le bon emploi des deniers publics, il faudra tôt ou tard, ou bien appeler la cour de comptes dans le jugement des comptes des Ministres, ou bien créer une institution permanente et spéciale, à l'effet de juger ces mêmes comptes. ”

“ Ou enfin (et c'est là son argument le plus légal) elle trouve que la nation serait trop chargée par la masse de subsides qui lui est demandée, et elle croit nécessaire de restreindre ces subsides.
Il faut le dire, ce dernier argument est d'un si grand poids et il donne aux Chambres un tel avantage, qu'elles n'ont pas lieu d'ambitionner un droit plus direct d'intervenir dans la fixation de chaque dépense. En effet, qu'arrive-t-il si le Ministère ne se concilie pas sur les réductions voulues par la Chambre des députés ? ”

“ A l'époque même où la résistance des parlemens fut le moins modérée, c'est-à-dire au commencement de la révolution, ils n'osèrent pas franchir cette limite; ils ne demandèrent point à intervenir dans la fixation des dépenses, mais seulement à les connaître. « Votre peuple, disaient-ils au Roi, supplie VOTRE » MAJESTÉ de lui faire remettre les états de recette et de » dépense, ainsi que l'état des retranchemens, &c. (1) . » Le premier caractère de tout impôt est la nécessité : » votre parlement se croit permis de demander à » VOTRE MAJESTÉ la certitude légale d'un déficit » peut-être exagéré ”

“ Les Chambres, au contraire, et sur-tout leurs commissions, peuvent être amplement pourvues de ces notions, soit parce qu'elles ont discuté les budgets dans leurs détails, soit parce qu'en examinant les comptes, elles ont pu demander aux Ministres tous les éclaircissemens désirables. Et qu'on ne dise pas que la cour des comptes se ferait donner les mêmes éclaircissemens: il est trop aisé de prévoir quelle serait l'inefficacité de ses demandes lorsque celles-ci contrarieraient les Ministres. ”

“ Il peut arriver qu'un mandataire tienne ses droits d'une personne et ses moyens d'une autre : dans ce cas, il est comptable, envers la première, de l'exercice entier des droits qu'elle lui avait commis ”

“ Nous ne craignons pas que le zèle manque aux Députés de la France pour se livrer à de telles investigations sur l'intérieur même des services ; elles ne sauraient effrayer des hommes qu'anime un véritable amour du bien public ”

“ Jusqu'ici, en effet, on avait entendu par spécialité
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le système des centimes additionnels aux contributions avec autant de destinations particulières , en telle sorte que chaque portion de la dépense était supposée couverte par une portion correspondante de l'impôt. Personne ne peut avoir oublié l'inefficacité des vaines symétries que ce système avait eues pour prétexte, ni les déceptions évidentes, ni les exactions multipliées qu'il a eues long-temps pour résultats. ”