E Casteil

“ Lorsque la Chambre, en vertu de la Constitution qui déclare les ministres responsables devant l'Assemblée, a prononcé sur cette question, il s'en pose une autre: quel dommage la faute du ministre a-t-elle causé à l'État, quelle est l'importance des réparations civiles ?
Les tribunaux n'ont pas à juger s'il y a faute, si la faute est plus ou moins grave ; à cet égard, il y a chose jugée. Il n'y a plus à. juger qu'une question de fait, qu'une appréciation de dommage, qu'une question d'intérêt purement civil, laquelle est évidemment de la compétence des tribunaux ordinaires. ”

“ Tout fait grave dans la surveillance de l'exécution des lois et règlements relatifs à la gestion et à la conservation de la fortune publique ; tout emprunt non autorisé par une loi ou consenti sans avoir observé les règles prescrites par la loi qui l'autorise ; toute émission de bons royaux au delà des limites posées par la loi ou la nécessité ; toute garantie donnée aux emprunts ou à une créance étrangère sans l'autorisation des Chambres ; tout emploi des deniers hors la prévision des crédits ordinaires et non justifié par la nécessité, donnent lieu à la responsabilité civile. ”

“ LA RESPONSABILITÉ CIVILE DES MINISTRES DOIT-ELLE RATIONNELLEMENT EXISTER ?
Au premier abord, n'est-il pas conforme aux idées de droit naturel que tout homme, à quelque degré de l'échelle sociale qu'il appartienne, se doit à lui-même, à sa dignité personnelle, de répondre de ses paroles et de ses actes, et n'est-ce pas rabaisser une catégorie d'individus que de créer pour eux une exception aussi anormale en les déclarant irresponsables ? ”

“ Le plus souvent, quand le rejet du crédit n'aura pour motif que l'irrégularité de la dépense, la décision de l'Assemblée entraînera des conséquences purement politiques offrant cependant une garantie réelle ; mais il se peut que cette garantie ne réponde pas suffisamment à la gravité de l'acte. Si l'inexécution des lois a causé un dommage à l'État et si ce dommage peut se traduire
par des chiffres ou des évaluations précises, alors le droit de répétition devient l'inévitable sanction des règles qui protègent le Trésor public. ”

“ La mission de ministre est très large; il est de son devoir de veiller à la prospérité et au salut de l'État et quand, dans une hypothèse spéciale, pour une dépense non prévue par la loi de finances, il sera tenu de faire preuve d'initiative, le véritable homme d'État, sans même qu'il ait besoin de consulter sa conscience, naturellement, agira avec toute la promptitude nécessaire et les membres du Parlement, en présence d'un résultat favorable, ratifieront sa conduite. ”

“ Le pays, à la charge duquel se trouve la dépense, est un être collectif. Cet être collectif peut vous inspirer peu d'intérêt ; mais, divisez-le, subdivisez-le, et vous arriverez à trouver dans cet être collectif chacun des contribuables parmi lesquels se trouvent les indigents dont vous aggraverez la situation. Ainsi, plus vous dispenserez le ministre de supporter la faute commise et plus vous chargerez le contribuable. ”

“ Et quand cet homme, devenu ministre, commettra une faute grossière, une négligence coupable, est-il contraire à l'équité de lui demander compte de son ignorance ou de sa mauvaise gestion ? C'est tout simplement faire acte de justice ; cela engagera les ministres futurs à ne pas oublier que ce n'est pas au pouvoir qu'ils doivent faire leur apprentissage d'administrateurs.
Les vrais hommes d'État, qui seront en même temps d'honnêtes gens, n'auront rien à craindre du principe
de la responsabilité ”

“ Faire contrôler l'administration du pouvoir exécutif par ce pouvoir lui-même, cela est contraire aux principes tant de fois affirmés par nos lois budgétaires : le pouvoir législatif n'a pas le droit de se désintéresser ainsi de la surveillance des fonds publics, et quoi qu'en dise M. Roussel, quand il a rejeté le crédit illégalement dépense par le ministre, son rôle n'est pas terminé : il faut qu'il s'assure que le Trésor ne sera pas lésé en définitive et que le dommage sera réparé. ”

“ La règle générale de la réparation civile est-elle applicable aux ministres? Si l'on part du fait en soi, le doute n'est pas permis. Il est incontestable que le ministre concussionnaire, prévaricateur, en même temps qu'il commet un mal moral, produit aussi un mal matériel et appréciable et par la nature des choses est responsable du dommage causé. Maïs la responsabilité civile dans l'application offre de graves inconvénients. ”

“ A ce point de vue le projet de la commission nous paraît très judicieux, car tout en affirmant la nécessité d'assurer le bon emploi et la bonne gestion des finances publiques, il met nettement en relief cette idée qu'il importe de ne pas laisser un ministre tombé du pouvoir à la merci de l'entraînement ou de la rancune des majorités politiques ; ce n'est que
lorsque le ministre aura inutilement épuisé tous ces moyens de justification que la dépense pourra être définitivement mise à sa charge en cas de dépassement de crédits législatifs. ”

“ C'est le gouvernement et non le Parlement qui prend l'initiative des poursuites et le ministre des finances se conduit absolument comme le ministère public. De même qu'aucune loi n'oblige le créancier à exiger du débiteur le paiement de sa dette, de même l'État peut relever le ministre de son obligation en s'abstenant de l'actionner. ”

“ Si nous nous sommes entièrement rallié au système préconisé par Odilon Barrot, en tant qu'il repousse également la théorie de la responsabilité absolue et celle qui fait de la responsabilité civile l'accessoire de l'action criminelle intentée contre les ministres, nous ne pouvons admettre sans critique la solution qu'il propose et qui, selon nous, présente deux graves inconvénients : elle est forcément incomplète et elle est trop vague pour être satisfaisante en matière financière. ”

“ Certes, dans ce cas, les effets d'une responsabilité morale seraient d'une souveraine impuissance pour procurer à l'État la réparation du dommage qu'il aurait souffert. Un ministre dépasse son crédit sans autorisation, ou il le dépasse avec autorisation, mais sans urgence, ou il affaiblit à dessein les prévisions financières du budget, ou il viole méchamment les lois établies ! ”

“ Cette menace de Damoclès, écrit M. Roussel, n'entraînerait certainement pas une disette de candidats, parce que le pouvoir a des attraits bien légitimes pour tous les hommes et d'autant plus vifs qu'on se sent mieux en mesure de l'exercer. Il n'est pas un citoyen capable et honnête, résolu à gérer correctement, loyalement, qui refuserait un portefeuille sous la terreur d'une responsabilité pécuniaire. ”

“ Si nous examinons la lente évolution par laquelle un État quelconque, d'abord soumis à la volonté absolue d'un seul, arrive peu à peu à conquérir ses droits, nous remarquons que chaque étape, chaque progrès vers une liberté plus grande, est marqué par ce fait que l'immixtion du peuple dans la gestion de ses finances est de jour en jour plus considérable : toutes les fois. ”

“ Dans une matière aussi délicate, on ne saurait procéder par analogie, en l'absence de textes, et augmenter arbitrairement le nombre des cas — trop fréquents — où l'on a fait du législateur un juge. Les Chambres ont le droit de rejeter le dépassement de crédit lors de la discussion de la loi des comptes. Mais après ce rejet, la responsabilité des ministres n'est pas définitive : elle est en quelque sorte à l'état latent, elle peut ne pas se réaliser ; le vote hostile des Chambres ne saurait avoir pour effet de mettre par lui-même la dépense à la charge du ministre contrevenant ”

“ Quand le budget a été voté par le Parlement et que chaque département ministériel a été doté de la somme nécessaire au fonctionnement de tous ses services, le ministre apparaît véritablement comme un mandataire ; mais, dans sa gestion délicate, dans l'emploi de ses fonds, deux idées primordiales doivent le guider : il ne doit pas dépasser sans motif grave les crédits qui lui ont été votés par les Chambres ”

“ Nous pensons que l'article 9 de la loi du 15 mai 1850 est un maladroit complément de l'article 98 de la Constitution de 1848 : nous avons vu que celui-ci déterminait les pouvoirs de l'Assemblée nationale dans tous les cas de responsabilité ; la loi de 1850 n'a fait qu'indiquer deux cas de responsabilité : le ministre qui aura fait une dépense sans crédit, ou qui aura dépassé un crédit voté, pourra être renvoyé par l'Assemblée nationale, suivant les circonstances, soit devant la Haute-Cour de justice, soit devant les tribunaux ordinaires, qui laisseront la dépense à sa charge. ”

“ Quand un ministre perd son portefeuille à la suite d'un blâme du Parlement, il laisse à celui qui le remplace le soin d'assurer le sort de ses secrétaires, des attachés de son cabinet : c'est sa succession. Si l'on adoptait le système de M. Roussel, est-ce que cette succession ne comprendrait pas aussi les dettes que le ministre déchu pourrait avoir contractées pendant sa gestion? ”

“ Si un ministre des finances, sans avoir commis un délit, sans avoir attenté aux intérêts de l'État, pouvait être rendu responsable de tous les faits de l'immense gestion qui lui est confiée, on peut assurer qu'il ne se trouverait personne qui voulût se charger d'un semblable fardeau. ”

“ L'organisation du contrôle des comptes financiers des ministres sera le plus sûr garant de la fidèle exécution du budget : le prestige des ministres n'en sera point amoindri, puisqu'on n'exigera d'eux que ce qu'un texte du Code civil impose à tout mandataire (1) , et leur tranquillité sera assurée.
En France, comme dans la plupart des pays parlementaires, avec les groupements, les fractionnements innombrables des partis, on est de jour en jour plus enclin à déconsidérer les hommes qui occupent le pouvoir, à jeter la suspicion sur leurs aptitudes ou leur honnêteté. ”

“ A l'origine elle ne saurait se concevoir : les ministres ne dépendent que de l'Empereur ; ce sont des fonctionnaires à lui et le Parlement n'a pas le droit d'intervenir dans les engagements conclus entre la couronne et eux.
En 1862, l'article 41 du décret du 31 mai indique bien que les ministres ne peuvent, sous leur responsabilité, dépenser au delà des crédits ouverts à chacun d'eux, mais ce texte est trop vague pour constituer une sanction effective aux irrégularités de l'administration (1) . ”

“ Dans le second cas, à une année d'intervalle, le revirement est complet : c'est la droite qui, par l'organe de M. d'Aillières, demande qu'on intente une action, qu'on applique la loi, et c'est la gauche qui se montre pleine d'indulgence, c'est un ministre républicain qui prie la Chambre de ne pas trop regarder en arrière et de voter les crédits. ”

“ Au contraire, l'irresponsabilité doit paraître plus gênante à des hommes sérieux que la responsabilité, et ceux-là seraient à plaindre et mériteraient qu'on se méfiât d'eux, qui accepteraient allègrement le poids d'un arbitraire sans contrôle. ”

“ Nature de son mandat. — Le ministre est bien un mandataire, puisqu'il a été choisi par le chef de l'État pour s'occuper de l'administration d'une partie des affaires publiques. Il n'est pas douteux que vis-à-vis des tiers, par exemple, avec qui il engage des marchés, avec qui il fait des contrats, sa personnalité est effacée et qu'il agit en qualité de représentant de la nation ; en cas de contestation, les revendications des fournisseurs sont toujours adressées au Trésor public. ”

“ Il peut se résumer ainsi : le ministre étant un mandataire, on doit lui appliquer les règles du mandat civil ; il doit être déclaré responsable de toutes ses fautes et de sa négligence : ce système est absolu et admet la responsabilité dans tous les cas. ”

“ M. Jean Clos, dans son ouvrage sur la responsabilité des ministres (1) , soutient au contraire que la loi de 1850, article 9, a pour but de réaliser la responsabilité civile des ministres. S'il ne s'était agi que d'une nouvelle affirmation platonique de la responsabilité civile, pourquoi, dit-il, aurait-on introduit ce texte dans la loi de finances, par voie d'amendement, alors surtout que la Constitution de 1848, article 98, traite de la question et détermine la procédure et la juridiction compétente? ”

“ L'article 2 dit que le projet de loi doit contenir l'ensemble de la dépense, qu'elle s'applique à un ou à plusieurs ministères, il doit indiquer comment il sera pourvu au paiement ; s'il ne peut être effectué sur les ressources de l'exercice, le crédit est mis au compte de la dette flottante. C'est le ministre des finances qui présente en bloc les demandes de crédits extra-budgétaires dont le besoin s'est fait sentir dans le délai d'au moins un mois. ”

“ Rôle de la comptabilité centrale de chaque ministère : L'article 296 du décret du 31 mai 1862 a institué dans chaque ministère un bureau chargé de centraliser sur un grand-livre les demandes adressées par les divers services pour leurs besoins du mois suivant.
En regard de ces demandes une colonne du grand-livre indique par chapitre le montant des crédits accordés.
De cette façon, chaque jour, le ministre peut se rendre compte de l'état de sa gestion et ne signer que les ordonnances pour lesquelles un crédit est disponible : en un mot le ministre peut se contrôler lui-même. ”

“ Au Chili, les ordonnateurs aussi bien que les comptables sont soumis à la juridiction de la Cour.
N'en est-il pas ainsi en Italie? Comme au Chili, la Cour des Comptes doit au préalable enregistrer tout ordre de paiement avant son exécution. Si elle le juge illégal, elle en fait l'observation à l'ordonnateur et si celui-ci passe outre, elle en prend acte et la question est soumise au Congrès. La responsabilité du ministre n'est éteinte que par le bill d'indemnité. ”

“ La responsabilité civile des ministres peut être déclarée toutes les fois que l'Assemblée nationale a rejeté une dépense comme faite sans crédits ou en excédent des crédits ouverts ou comme faite en contravention aux lois, bien qu'elle ait été imputée sur un crédit régulièrement ouvert. ”

“ Aucun ministre en place ou hors place ne pourra, pour faits de son administration, être traduit en justice en matière criminelle pour faits de son administration qu'en vertu d'un décret du Corps législatif prononçant qu'il y a lieu à accusation. ”