Emmanuel Besson

“ Les comptes dont le pouvoir législatif se réserve l'apurement ne sont pas seulement ceux des administrateurs et des ordonnateurs. Cette expression compréhensive « comptes de la Nation », dont rien ne limite l'étendue, embrasse tout d'abord, cela n'est pas douteux, les comptes généraux des finances ; mais elle s'applique, en outre, aux comptes de gestion des payeurs et des receveurs. Même à l'égard des comptables des deniers publics, c'est à l'Assemblée législative, et à elle seule, qu'il appartient, désormais, d'arrêter les comptes. ”

“ Et, quand les rois s'efforcent, par l'intrigue, la menace ou la prière, d'arracher de nouveaux subsides aux élus de la Nation, ils n'entendent point, pour cela, reconnaître la suprématie des États ni en accepter le contrôle financier.
Il n'en est pas moins vrai que, malgré les obstacles qui les réduisaient à l'impuissance et les condamnaient à des manifestations platoniques, les Etats généraux du XVIe siècle ravivèrent, par leurs courageuses revendications, le principe, naguère affirmé par leurs devanciers du moyen âge, que la Nation doit être maîtresse du vote de l'impôt et de son emploi. ”

“ Et, cependant, en dépit de perfectionnements dont il bénéficie, le système financier des Valois se montre impuissant à révenir et à réprimer la dilapidation des deniers du Trésor, en même temps que se multiplient et se coordonnent les organes de contrôle, on voit s'élargir la fissure par laquelle s'enfuient les ressources de l'Epargne. On peut même dire que la période de la Renaissance, si brillante, si féconde par ses résultats dans les domaines de l'art, de la philosophie et des sciences, fut, au point de vue financier, une ère de désordre et d'anarchie. ”

“ L'un des caractères essentiels du budget, sous un régime représentatif, c'est d'être obligatoire, c'est-à-dire d'emprunter au vote du Parlement l'autorité d'une véritable loi d'Etat. Cette force obligatoire est même, de nos jours, le trait distinctif des budgets. C'est par là que nos budgets contemporains se séparent si profondément des aperçus financiers de l'ancien régime, qui, sous le nom d'états de prévisions, mettaient sous les yeux du souverain de vagues probabilités de recettes et de dépenses, sans entraver ni limiter aucunement sa volonté.
Aujourd'hui, le budget est une loi ”

“ Elles crurent, de bonne foi, que pour régénérer les sources de la prospérité publique, pour rétablir l'équilibre financier, il suffisait d'abattre le pouvoir personnel et de rendre aux délégués de la Nation l'exercice direct de ses droits. Leur illusion eut un cruel réveil. La France apprit, à ses dépens, que les idéologues sont de détestables conducteurs de peuples, que les finances ne se réparent point par la seule puissance de la théorie et, enfin, que le despotisme, sous toutes ses formes, entrave le fonctionnement du contrôle, en le privant de ses organes essentiels. ”

“ Pour être efficace, pour fermer toutes les fissures qui livrent passage aux infractions budgétaires, le contrôle des finances publiques doit avoir un double caractère : il faut qu'il soit en même temps préventif et répressif. Si, purement répressif et ne s'exerçant que sur les faits accomplis, le contrôle n'avait d'autre résultat que de régler le compte final de l'exercice financier et de mettre en jeu la responsabilité souvent illusoire des ordonnateurs, cette éventualité lointaine n'opposerait qu'une fragile barrière aux entraînements et aux profusions des services publics. ”

“ Cette solution séduisante pourrait être reprise, peut-être avec plus de succès qu'en 1793, le jour où une assemblée unique se saisirait de tous les pouvoirs pour défendre la patrie et la République en danger. Mais reviendrons-nous jamais aux temps héroïques où Hoche et Marceau font oublier Robespierre, où la tyrannie populaire couvre de son égide sanglante la liberté menacée ? Pas plus que les individus, les peuples ne recommencent leur jeunesse. La France est maintenant arrivée au régime parlementaire, qui est l'âge mûr de la vie politique des nations. C'est un degré d'organisation supérieur. ”

“ En définitive, la publicité, qui est l'âme de notre organisation financière, n'existe, ne vaut que par le contrôle. On peut concevoir un contrôle sans publicité, mais la réciproque n'est pas vraie. Isolée du contrôle, la publicité n'est qu'un vain mot ; comme un flambeau aux mains d'un aveugle, elle rayonne en pure perte, et sa lumière, que rien ne dirige, est impuissante à maintenir dans le droit chemin la marche de nos finances publiques. ”

“ Du moment où, d'après les maximes de notre droit public,, le contrôle suprême des finances de l'Etat est une prérogative inaliénable des représentants de la Nation, quoi de plus naturel que de placer l'exécution même du budget sous la tutelle immédiate du Parlement ? Préalable ou postérieur aux faits, le contrôle ne change pas de nature ; sous l'une ou l'autre forme, il est le corollaire et la sanction du pouvoir budgétaire des Chambres législatives. ”

“ Dans toutes les constitutions fondées sur le principe de la souveraineté nationale, le contrôle du budget a son origine et son fondement dans le droit qui appartient aux représentants du peuple, de voter l'impôt et d'en régler l'emploi. La souveraineté, qui réside aujourd'hui dans la Nation, lui confère la suprématie budgétaire ; elle lui ouvre le droit, non seulement de fixer le chiffre et la destination des recettes et des dépenses annuelles, mais encore de s'assurer que sa volonté a été strictement obéie. ”

“ Ces mouvements de valeur, les comptes patrimoniaux de l'Italie prétendent nous en offrir, chaque année, l'image fidèle. Mais nous croyons que c'est pure rêverie. Ces revisions périodiques du bilan de l'Etat ne méritent qu'une médiocre confiance. Elles sont même dangereuses, car elles permettent de dissimuler, sous des évaluations fantaisistes et des gains fictifs, des pertes certaines. Il suffit d'un trait de plume pour faire apparaître à l'actif du bilan patrimonial une magnifique plus-value, dans laquelle s'absorbe et se fond le déficit mis en évidence par le compte du budget. ”

“ Restons sur notre terrain. Nous sommes assez riches de notre propre fonds pour n'avoir rien à envier, sous le rapport de nos institutions financières, aux nations voisines, trop souvent proposées en exemple. L'Angleterre, l'Italie, la Belgique et d'autres pays nous dépassent peut-être, en certains points, sur quelques questions de détail. Mais, dans l'ensemble, leur système est bien inférieur au nôtre, nous le verrons tout à l'heure.
Le seul regret que nous suggère l'examen du contrôle français de la loi des comptes vient de la lenteur extrême avec laquelle se meut la procédure parlementaire. ”

“ L'Empereur se servit de son pouvoir sans limite pour réorganiser, sur les bases d'une centralisation rigoureuse, l'administration des finances et son contrôle. Aucun obstacle n'arrêta son esprit aussi souple que profond. Non seulement il liquida le formidable arriéré de la Révolution, mais encore, une fois l'équilibre rétabli, il posa les fondements définitifs de cet admirable système de contrôle et de comptabilité dont nous sommes en possession aujourd'hui. A cette organisation nouvelle, il refusa, sans doute, l'indépendance et la publicité ”

“ En même temps qu'elle réagit sur les formes de la procédure budgétaire, l'union du Parlement et de la Couronne détermine une orientation toute particulière dans la marche du contrôle et imprime à cette institution une physionomie des plus originales.
La loi de finances est le produit de la collaboration de la Chambre des communes et du Cabinet ; il n'est pas à craindre que, une fois votée, cette oeuvre collective dévie de sa destination. C'est, en effet, aux délégués mêmes de la majorité, chefs responsables de l'Administration, que l'exécution en est confiée. ”

“ Notre Code de comptabilité pose en règle absolue que l'administration des ordonnateurs résiste à la juridiction des tribunaux. Comme tribunal administratif, la Cour des comptes n'a d'autres justiciables que les comptables des derniers publics. Son pouvoir juridictionnel s'efface ou plutôt s'atténue en un simple droit de contrôle, dès qu'elle se trouve en présense d'un ordonnateur, hiérarchiquement couvert par le ministre. Dans ce cas, nous l'avons vu, elle est incompétente pour statuer par voie de décision ou d'injonction. Elle ne peut que dénoncer l'abus au Parlement. ”

“ Dans l'établissement du budget de l'Etat, le board, ou plus exactement, le Chancelier de l'Echiquier, son directeur effectif, exerce au nom et dans l'intérêt du Parlement une action si prépondérante, un contrôle d'une telle sévérité, que les Chambres anglaises ont cru pouvoir, sans compromettre aucune des garanties du régime parlementaire, renoncer à leur droit d'initiative en matière de dépenses. Ici encore, la confiance absolue, l'entente étroite qui unit la majorité du Parlement et le chef du ministère se manifeste par les formes toutes spéciales de la préparation et du vote du budget. ”

“ C'est d'ailleurs en vain que le Bas-Empire, pour défendre les caisses du Trésor contre la rapacité des gouverneurs, multiplie les pénalités et inscrit la peine de mort presque à toutes les lignes de ses règlements de finances. Par son exagération même, la répression manque le but. Comptabilités occultes, péculat, concussions du gouverneur, faux du tabularius complaisant, qui omet des recettes ou porte en compte des dépenses imaginaires, désordre et corruption à tous les degrés de la hiérarchie, tel est le tableau que l'histoire financière du Bas-Empire offre aux regards attristés. ”

“ Le contrôle des finances est donc forcément, comme tous les autres organes de l'administration, étroitement subordonné à l'arbitraire du prince, qui en dirige luimême les rouages. Comment le Conseil des finances, émanation directe de la volonté royale, dont toute la fonction se réduit à exécuter les ordres de son chef, pourrait-il se retourner contre cette autorité et discuter ses actes ?
En dernière analyse, c'est le roi qui se contrôle lui-même ; c'est lui qui règle à son gré la marche de l'administration financière, l'emploi des deniers du Trésor, sans avoir à en rendre compte à personne. ”

“ La responsabilité que nous envisageons ici est celle du ministre qui ordonne des dépenses non autorisées par le budget, qui dépasse la ligne des crédits législatifs ou qui, sans franchir le cercle de sa dotation, demande sciemment aux Chambres un crédit insuffisant, avec l'arrière-pensée de parfaire plus tard la dépense au moyen de l'allocation d'un crédit additionnel. Dans toutes ces hypothèses, où l'acte de l'ordonnateur contrevient aux lois sur la comptabilité et porte atteinte aux finances de l'Etat, il ne peut être question ni de responsabilité politique, ni de responsabilité criminelle. ”