André Léotard

“ Ainsi se trouvent réunis les éléments du contrôle définitif qu'elle exercera sur le compte général de l'Administration de l'État.
Le système de la gestion, s'il est moins déformé qu'en Angleterre n'est néanmoins pas observé strictement. Après le 30 juin, en effet, s'ouvre un délai d'un mois pendant lequel sont payées les dépenses déjà engagées. Mais, et c'est là la plus importante dérogation à la gestion, on distingue les comptes du budget courant (competenza) des comptes des reliquats des exercices antérieurs (residui) , les uns et les autres étant englobés dans le compte général de l'année. ”

“ En France, le budget s'exécute traditionnellement par exercice. Les comptes que les Ministres présentent à la sanction du Parlement embrassent toutes les opérations effectuées au cours d'une certaine période de temps.
L'élément de durée ne suffit pas à donner une idée exacte de l'exercice. Sa définition rigoureuse serait plutôt celle « d'un être abstrait, créancier de tous les impôts et revenus assignés à une année, à quelque époque qu'il se réalisent, et débiteur des dépenses prévues pour la même année à quelque distance de cette année que s'en fasse le paiement » 1. ”

“ Cour des Comptes elle-même ».
Enfin, et surtout, la sincérité des justifications fournies échappe au comptable. Il ne peut apprécier la justification du service fait.
Bien plus encore ce qu'il importe d'examiner, d'apprécier, c'est l'utilité, la productivité de la dépense, sa conformité à l'intérêt commun. Car « si les Administrations sont rarement malhonnêtes, elles sont souvent prodigues ». Mais dans ce domaine, le comptable ne peut et ne doit avoir aucune action.
On mesure là toute l'insuffisance de son contrôle. ”

“ « Vous nous faites entrevoir des fusions de comptes. La réforme est insuffisante : vous n arriverez jamais dans la complication actuelle des comptes à une simplification totale si vous maintenez le système de l'exercice avec le caractère que lui ont donné les Ministres de la Restauration. Vous simplifiez le nombre de comptes, mais vous aurez toujours les dépenses sur exercices clos, vous aurez toujours une queue d'exercices non apurés qu'il faudra rattacher à l'exercice en cours ; vous aurez une peine infinie à connaître la situation véritable ». ”

“ S'il n'est pas douteux, en effet, que les procédés techniques de vérification sont de tous les temps et de tous les régimes, il est aussi incontestable que la Comptabilité publique trouve sa signification profonde, sa fin essentielle, et pour tout dire, sa raison d'être, dans le contrôle de la gestion financière. ”

“ Or ce contrôle est à son tour déterminé, dans son principe comme dans ses modalités, par des considérations politiques. Il est de l'essence de toutes les Constitutions, de toutes les lois fondamentales. Il n'est évidemment pas le même sous un régime autocratique ou dans une démocratie. Et à l'intérieur d'un Etat démocratique qui pratique la séparation des pouvoirs sa rigueur et son efficacité, c'est-à-dire en somme sa valeur, seront d'autant
plus grandes que l'organe qui l'exerce est plus indépendant de celui qui administre. ”

“ Lorsque la Cour des Comptes, ou antérieurement le Conseil de Préfecture, arrête la ligne d'un compte qui lui est automatiquement déféré par la loi il n'y a pas de litige entre parties, ni de litige né à l'occasion d'un acte administratif. Il n'y a pas de contentieux. « Une ligne de compte ne saurait être qu'exacte ou inexacte ; susceptible d'une appréciation exclusivement matérielle, elle échappe à toute appréciation d'ordre moral, à un jugement » 2. ”

“ Le comptable est caissier et payeur : ces deux chefs de sa compétence déterminent et limitent sa responsabilité. Il doit incontestablement supporter la charge d'un déficit de caisse non justifié par des circonstances exceptionnelles de force majeure. Doit également lui être imputé tout paiement irrégulier, c'est à dire non libératoire pour le Trésor. Il peut encore surveiller la disponibilité des crédits, et du moins pour les crédits délégués, s'assurer que les mandats ne dépassent pas le montant des ordonnances de délégation. ”

“ On ne conçoit pas que dans un régime où il est l'organe suprême, le Parlement se désintéresse du contrôle des finances publiques. S'il s'avère inférieur à sa tâche, ce sont tous les organes de contrôle qui à leur tour se détournent de leur mission et le système entier s'effondre. ”

“ Inventé au Moyen-Age, introduit en France en 1716, généralisé dans la Comptabilité Publique en 1808, le système de la partie double permet au comptable de s'assurer à chaque instant de la régularité numérique de ses écritures. Chaque opération donnant lieu en effet à une double inscription, l'une au débit d'un compte,
l'autre au crédit d'un autre compte, les masses doivent toujours être égales entre elles, et les soldes doivent se balancer exactement. ”

“ L'augmentation continue des dépenses publiques et l'accroissement corrélatif des charges fiscales donnent aujourd'hui à cette exigence toute son acuité.
Plus que jamais le contribuable désire connaître l'emploi des taxes qu'il supporte.
En ce qui concerne l'élaboration du budget, c'est par la publicité des discussions qui se déroulent tant devant le Parlement qu'au sein des Commissions des Finances, que le public est informé. ”

“ Ce projet qui, en s'efforçant de mettre enfin le Parlement en mesure de statuer sur la gestion des crédits' qu'il vote, s'inspire de la tradition révolutionnaire a en outre l'avantage de se présenter en un tout cohérent et d'envisager dans son ensemble toute la question du contrôle financier. Il en suit tout l'échelonnement ; il s'efforce d'en améliorer toutes les parties. ”

“ La Comptabilité Publique allemande est une comptabilité de caisse : toutes les recettes et les dépenses doivent figurer dans le compte de l'exercice annuel au cours duquel elles ont été respectivement perçues ou effectuées. En outre, les restes à recouvrer et à payer au titre d'exercices clos ne sont pas administrés séparément.
Cette rigueur des principes est atténuée dans la pratique par le fait qu'il existe une période complémentaire dont la durée est fixée par le Ministre des Finances.
Par ailleurs, le contrôle de l'emploi des crédits votés est très insuffisant. ”

“ Ainsi une prescription tacite couvre et éteint définitivement les irrégularités dans la gestion des deniers publics.
Il ne nous appartient pas évidemment d'analyser les causes non techniques d'un état de choses si fâcheux et si décevant.
CONCLUSION
Les derniers mots de notre étude nous conduisent à rappeler dans quelles limites l'organisation politique enferme la Comptabilité Publique. A vrai dire, toutes les réformes techniques ne sont rien si elles ne s'accompagnent pas d'une réforme politique. ”

“ « Le Comité, lit-on en effet à l'article 3, signale les erreurs, fautes, abus commis dans l'assiette et le recouvrement des recettes, l'engagement des dépenses, le maniement des deniers, la consommation et la conservation des matières, la gestion des biens de l'État ainsi que des diverses collectivités administratives. Il signale toutes réformes utiles à la bonne gestion des finances publiques ». ”

“ Les offices jouissent de l'autonomie financière. L'Administration des Finances n'a aucune action sur le personnel comptable de ses services.
En raison du montant assez considérable des pensions payées dans les bureaux de postes et du développement des comptes de chèques postaux utilisés par les comptables du Trésor, l'omission de l'agent comptable de l'Administration des Postes risque de fausser la situation générale.
Toutefois, l'Administration des Postes effectue beaucoup d'opérations pour le compte d'autres agents comptables dans les écritures desquels elles se retrouvent. ”

“ Les opérations entre comptables sont régularisées par l'intermédiaire de la Direction de la Comptabilité Publique, suivant une procédure qui nécessite, particulièrement à l'occasion des relations qui s'établissent entre les comptables et les banques d'émission, des délais assez longs. Par ailleurs, la Cour des Comptes certifie, dans la déclaration générale d'année, l'accord des comptes de gestion et du compte général de l'Administration des Finances. ”

“ La circulaire de la Comptabilité Publique du 26 août 1925 avait bien rappelé aux comptables que, par application de l'article 320 du décret de 1862 ils doivent se charger en totalité des titres constatant le montant des droits du Trésor et prendre toutes mesures utiles pour inscrire sur le livre des rôles, dès qu'ils auront « connaissance certaine de leur émission », tous les titres de perception émis sur leur caisse, mais on avait omis de leur fournir le moyen d'avoir cette connaissance. ”

“ C'est, du point de vue comptable, une erreur que de compter sur des ressources annuelles, dont la destination est de faire face à des dépenses d'exploitation, pour servir de contre partie régulière aux emplois de capitaux et aux dettes.
C'est une hérésie que d'affirmer l'existence d'une créance de l'État sur la Nation correspondant au capital des impôts. L'État est la Nation organisée ”

“ Sous l'Empire Romain, comme sous les diverses formes de la Monarchie française, la Comptabilité Publique est exclusivement destinée à informer le Souverain. Le Prince veille sur ses ressources qui sont en même temps des ressources publiques ; son principal souci est d'éviter la dilapidation du Trésor. Aussi dès le Bas Empire des mesures sévères sont prises à l'égard des comptables, coupables de malversations. Le péculat qualifié crime, est puni de pendaison, et de la confiscation. L'histoire
des comptables au cours des siècles passés ressemble à un martyrologe 1. ”

“ Les comptables doivent, en effet, pour que leurs comptes de caisse puissent être rapprochés des comptes des ordonnateurs, faire le départ dans leurs écritures entre les opérations afférentes à l'un ou l'autre de ces exercices.
On doit négliger le reproche habituellement adressé à l'exercice de favoriser, par suite de l'exécution concommitante au cours d'une même période de deux budgets, les fausses imputations et de permettre la fraude de l'Administration.
Aucun système n'est exempt de critiques de cet ordre. Des irrégularités aussi graves se commettent à l'abri de méthodes opposées. ”

“ Non seulement les méthodes doivent être identiques, mais elles doivent encore toutes revêtir la forme de la comptabilité en partie double ; seule elle permet de dégager une situation comptable.
L'extension de la partie double à tous les comptables tend également à accroître les garanties de sincérité de leur gestion. Elle facilite le contrôle du comptable sur ses. propres opérations. ”

“ Aussi bien cela nous permettra de ne pas leurs consacrer de développements. Nous nous bornerons à signaler que la comptabilité centrale n'est plus tenue de façon satisfaisante que dans les Ministères de la Guerre et des Travaux Publics. Dans les autres Départements, elle se réduit à des extraits de documents comptables ; n'étant plus autonome, elle perd son efficacité et jusqu'à sa raison d'être.
1. L. Moulin, Revue du Trésor, 1930, p. 50.
Nous nous étendrons plus longuement au contraire sur les autres modes de contrôle.
Le contrôle de l'engagement des dépenses. ”

“ Le décret de 1933 décide que le contrôle pourra s'exercer sur place par une délégation de la Cour des Comptes, suivant une procédure fixée par le Premier Président en accord avec le Ministre des Finances.
Tels sont les cas où les investigations de la Cour des Comptes ont dû, sans doute pour accélérer le contrôle,
mais surtout pour éviter des difficultés d'ordre pratique, être effectuées sur place. ”

“ La constance des restes à recouvrer et des restes à payer n'est nullement démontrée. Les ordonnateurs sont toujours libres de faire varier à leur gré le montant de ces restes et un budget obligé de faire face à une masse inattendue de dépenses aurait vu son équilibre fortement compromis. Cette éventualité apparaissait encore plus plausible lorsqu'on envisageait la question des crédits additionnels. Actuellement, ces crédits sont, théoriquement du moins, contenus dans la limite de l'excédent de recettes effectif. ”

“ Les fonctions de comptable centralisateur sont confiées à un receveur du chef-lieu de département qui portera le titre de « receveur centralisateur départemental », seul justiciable direct de la Cour des Comptes. Les écritures de centralisation seront absolument distinctes des écritures qu'il tiendra en qualité de receveur particulier.
L'instruction détermine ensuite les compétences respectives du comptable centralisateur et des receveurs particuliers, établit les règles à suivre pour la centralisation. ”

“ Le rapport des services du Ministère de l Intérieur signalait que la plupart des comptes soumis à la juridiction interdépartementale étant établis par des percepteurs et, comme tels, visés par les trésoriers-payeurs généraux, les Conseils de Préfecture se bornaient en général à entériner les observations présentées par les comptables supérieurs. Et ainsi, le contrôle des Conseils de Préfecture n'était qu'une fiction. ”

“ En un mot, ces opérations relèvent d'un pouvoir discrétionnaire de l'Administration, pouvoir qui n'est évidemment pas l'arbitraire, puisqu'il reste soumis à des conditions de légalité, mais qui n'en demeure pas moins libre de toute attache trop stricte.
On conçoit qu'il y ait là des éléments qui échappent facilement au contrôle. D'autant que la responsabilité des agents exige, pour être mise en jeu, qu'une certaine liberté leur soit laissée, un contrôle trop minutieux
pouvant même frapper d'inhibition les initiatives nécessaires. ”

“ La Commission conclut que l'extension de la comptabilité en partie double aux écritures de la Caisse Centrale, pourrait être évitée si l'on convenait :
— d'ouvrir au Grand Livre de la Caisse Centrale des comptes « Caisse » « Banque de France », « Chèques Postaux » qui seraient servis journellement,
— de reprendre dans les écritures de la gestion courante les soldes de tous les comptes ouverts dans la gestion précédente. ”