Robert Joly

“ Certes les crédits accordés par le Parlement sont basés sur des primes; mais le Ministre de la Guerre est libre de les employer comme il l'entend. Au lieu de donner directement à chaque homme les effets qui lui reviennent, il peut utiliser une méthode qui lui procure des économies ; le fait de verser aux corps de troupe des allocations forfaitaires en deniers avec lesquelles ceux-ci pourront procéder à des achats dans les magasins du Service de l'Habillement ne change en rien l'objet de la dépense effectuée par l'Administration militaire. ”

“ Exception à cette vérification Toutefois le contrôle de l'ordonnateur par le payeur ne constitue pas toujours une barrière infranchissable au paiement de dépenses fictives. Le droit de réquisition est une exception d'ordre général à cette règle.
Obligé de sauvegarder sa caisse, le comptable est porté à trouver partout des irrégularités. Or, étant lui-même faillible, il peut se tromper, son erreur peut causer un préjudice grave à un créancier. Aussi le contrôle du payeur n'est-il pas toujours prohibitif. ”

“ Le Contrôleur des Dépenses engagées est un agent des finances et non un technicien. Par suite il n'est pas à même de procéder à une vérification des devis ; il lui est totalement impossible de se rendre compte si, par exemple, l'évaluation du nombre d'heures d'ouvrier nécessaires à la fabrication d'un canon d'un modèle déterminé est exacte ou non. Un contrôle qui ne peut pas s'exercer efficacement ne paraît pas être d'une grande utilité. ”

“ L'autonomie du service industriel est plus importante en ce qui concerne les établissements constructeurs de l'Artillerie et le Service des Poudres. Elle est entièrement réalisée dans le second cas par l'organisation d'un budget annexe ; elle l'est en grande partie dans le premier par la séparation des fonctions existant à l'intérieur du Service de l'Artillerie entre la direction de l'Artillerie et la Direction des Fabrications d'Armement ; celle-ci est purement industrielle et elle opère des cessions à la première au prix de revient. ”

“ Si les dépenses effectuées par les corps de troupe échappent ainsi sans inconvénient au contrôle du Trésorier Payeur Général, il en est de même de la réalité du droit de ceux-ci aux perceptions effectuées à la caisse du Trésor. Le montant de celles-ci est déterminé de la façon suivante :
Toutes les fois qu'il est possible d'estimer avec quelque précision les besoins de chaque partie prenante, il y est pourvu au moyen de primes individuelles; telles sont les primes journalières d'alimentation, d'habillement, de couchage, de chauffage. ”

“ Il semble bien au surplus que cette méthode soit plus logique que l'application stricte du principe de l'universalité. Si les frais de perception des revenus de l'Etat constituent bien une dépense, s'il paraît tout à fait anormal de les masquer par les recettes perçues et de diminuer apparemment ainsi les charges réelles de l'Etat, la question paraît être toute différente lorsqu'il s'agit de recettes pouvant être cachées par des dépenses. ”

“ Le contrôle de l'engagement des dépenses consiste à vérifier l'évaluation et l'imputation de celles-ci et à s'assurer qu'il existe des disponibilités de crédits suffisantes pour y faire face.
Le point de vue financier doit être envisagé par le Contrôleur des Dépenses engagées « dans toute sa plénitude et toute son ouverture d'horizon » selon l'expression du rapporteur de la loi du 10 août 1922 devant la Commission des Finances du Sénat. ”

“ La règle de l'universalité budgétaire renforce le pouvoir de contrôle du Parlement qui serait un peu illusoire si l'administration avait la possibilité de masquer des recettes par des dépenses et des dépenses par des recettes. ”

“ En contrepartie, un corps nouveau, le Corps du Contrôle de l'Administration de l'Armée a été spécialement créé. Les fonctionnaires lui appartenant n'ont aucune assimilation de grade avec la hiérarchie générale ; ils ne dépendent, à tous points de vue, que du Ministre et de leurs supérieurs dans leur hiérarchie propre. Ils sont donc dans une indépendance entière vis-à-vis des chefs militaires et chacun d'eux représente directement le Ministre ; ils ont les plus grands pouvoirs d'investigation pour mener à bien leur mission. ”

“ Les règles de la comptabilité et du contrôle des dépenses telles que nous les concevons actuellement, ne datent guère que du siècle dernier. Si l'on néglige les tentatives infructueuses des Etats Généraux, et le règlement annuel par le Roi des fonds destinés aux dépenses, il faut arriver au xixe siècle pour voir apparaître en France un contrôle préalable de l'opportunité. ”

“ Sans contester l'utilité du contrôle des comptables puisque en définitive, il obligera, le cas échéant, les créanciers et les administrateurs à commettre le délit de faux en écritures publiques, il est nécessaire de reconnaître que ce contrôle est loin d'être efficace.
Les certifications, d'ailleurs, émanent de deux sources distinctes : ou bien des officiers publics ministériels ayant qualité pour constater les faits d'où découle la justification de la dépense, ou bien des administrateurs eux-mêmes et en particulier des ordonnateurs. ”

“ Il existe une grande différence entre les cessions aux masses et aux ordinaires, et celles que se font les différents services de l'Etat. Le mandatement des primes d'alimentation aux corps de troupe a définitivement fait sortir l'argent des caisses publiques. Si par la suite, les ordinaires prennent l'Etat comme fournisseur pour certaines denrées, le versement de la valeur des achats effectués auprès du Service de l'Intendance procure bien une recette au Trésor. ”

“ En se chargeant de pourvoir aux besoins des hommes, le Gouvernement éprouvait la nécessité de placer des intermédiaires entre lui et les compagnies trop nombreuses.
Ce changement nécessita la création d'un officier comptable, le « quartier-maître ». Il recevait toutes les allocations en deniers et en nature de l'unité collective et en faisait la distribution aux parties prenantes individuelles; il devait tenir un compte de gestion annuel. Au-dessus, de lui, le major tenait le contrôle de l'effectif, base de tous les
droits et vérifiait les comptes en deniers et en matières. ”

“ La procédure employée pour le paiement des allocations, forfaitaires aux corps de troupe est analogue à celle qui existe en matière de solde : trimestriellement, l'intendant militaire procède à la revision des paiements dans des documents généralement appelés « décompte de libération » qui rappellent beaucoup la revue de liquidation 1'.
1. La comptabilité est naturellement simplifiée lorsque cela est possible-Par exemple pour les allocations de la masse de casernement, il n'y a pas en fin de trimestre de rapprochement entre les droits et les perceptions. ”

“ Enfin, l'art. 72 de la loi du 19 décembre 1.926 autorise l'administration militaire à employer en sus des crédits ouverts au budget pour les constructions et matériels neufs, le produit de l'aliénation des fortifications déclassées, immeubles inutiles, approvisionnements sans usage. Chaque année la loi de finances fixe la limite des dépenses à effectuer suivant cette procédure de telle façon que, si le Ministre de la Guerre a ainsi la possibilité d'augmenter ses crédits par des ressources hors budget, du moins cette opération n'est pas occulte. ”

“ Aucun texte n'a fixé les pouvoirs du Ministre des Finances ; celui-ci exerce en fait un contrôle à tous égards y compris celui de l'opportunité; la loi a même d'ailleurs voulu lui réserver ce droit puisque les dépenses à effectuer par décrets sont celles où l'on craint que le Ministre dépensier n'ait pas la volonté de résister, comme par exemple en matière de personnel. ”

“ La stricte application de la règle de l'autorisation préalable est une nécessité au point de vue du contrôle parlementaire. Cependant, il y a lieu de tenir compte d'une part, que plus la spécialisation budgétaire est poussée loin et plus les modifications survenant en cours d'exécution du budget sont nombreuses, d'autre part, que la mise en mouvement du travail des Chambres risque parfois d'être difficile. ”

“ Les hommes de troupe, au contraire, ne touchent en espèce, sous le nom de prêt, que leur argent de poche en quelque sorte; l'alimentation, le logement, le couchage, l'ameublement, le chauffage, l'éclairage, l'habillement et l'armement leur sont fournis en nature. ”

“ La procédure des régies de dépenses a pour résultat de soustraire tous les paiements ainsi effectués au contrôle de leur régularité par le comptable. Les régisseurs d'avances, qui ne sont pas justiciables de la Cour des Comptes et qui, en règle générale, ne sont pas obligés de fournir un cautionnement2, rendent seulement au comptable en titre des comptes de clerc à maître. Le Trésorier Payeur Général n'est à même d'apprécier la régularité des dépenses qu'a posteriori, au moment où les justifications requises lui sont apportées. ”

“ La première solution n'est pas adoptée par la Direction des Fabrications d'Armement : tous les achats des établissements constituent une dépense pour le chapitre et si les bénéfices sont employés à acheter un supplément de matières premières, il n'y a budgétairement parlant aucun excédent de recettes sur les dépenses en fin d'année. L'existence de bénéfices ne pourrait apparaître que par l'établissement d'un bilan.
Les établissements constructeurs de l'artillerie ne possèdent pas de fonds d'amortissement. Les bâtiments et l'outillage sont achetés à l'aide des crédits du chapitre1. ”

“ D'un côté les Chambres votent les chapitres du budget général d'après les prix de cession qui leur sont indiqués et qui risquent d'être calculés largement, de l'autre elles accordent facilement des crédits pour les dépenses du budget annexe en raison des recettes correspondantes sans attacher peut-être toute l'attention suffisante au fait qu'en réalité c'est le budget général qui les supporte. Ce double contrôle pour une même dépense est moins efficace qu'un seul.
Etant donné le mode de détermination des prix de cession, le Service des Poudres effectue nécessairement des
bénéfices ”

“ Seuls sont payés à l'aide des rétablissements de crédits les salaires des ouvriers et les dépenses de matières premières ; ce sont les seules qui n'apparaissent pas : or, dans un budget annexe le chiffre indiqué pour ces dernières dépenses est purement théorique. Le vote du Parlement à leur sujet n'a pas le même caractère qu'à l'égard des dépenses ordinaires; le Services des Poudres peut obtenir des crédits supplémentaires pour ainsi dire sur simple demande. ”

“ En vertu de l'art. 16 de la loi de finances du 31 mai 1933, il est effectué chaque année des prélèvements sur ce fonds de réserve pour faire face aux dépenses de création de bâtiments et d'outillage, le fonds d'amortissement ne servant plus qu'aux dépenses de renouvellement. De cette façon les dépenses de création sont prises sur les bénéfices de l'exploitation industrielle ; elles doivent cependant être votées par les Chambres et elles font l'objet d'un article du budget annexe. ”

“ Cette méthode pourrait être avantageusement remplacée par l'institution d'un fonds d'approvisionnement ou de roulement dont il ne constitue qu'un premier essai. Elle est hautement critiquable lorsqu'elle est détournée de son but. Elle constitue d'ailleurs plus une exception à la règle de l'annualité budgétaire qu'à la règle de l'autorisation préalable puisqu'en votant les chapitres du Service des Subsistances d'un exercice déterminé le Parlement a connaissance de donner également une autorisation de dépenses dans la limite d'une certaine quote-part, au titre de l'exercice suivant. ”

“ Si les établissements de la Direction des Fabrications d'Armements développent leurs attributions et construisent non plus pour les besoins du service auquel ils sont rattachés mais pour d'autres services ou d'autres départements ministériels, et,- s'ils leur vendent leurs produits fabriqués et font recette du prix de vente comme un industriel privé quelconque, l'opération semble être extra-budgétaire. ”