Contrôle financier

“ Il ne faut point un grand effort d'analyse pour discerner les intérêts sociaux et économiques que met en jeu l'institution d'un contrôle financier. D'eux-mêmes, pour ainsi dire, ils se découvrent au regard le moins pénétrant. Affirmer que la puissance matérielle des Etats, leur expansion économique, leur essor vers le progrès, ne se développent librement que sous l'influence d'une forte organisation financière, c'est énoncer une vérité d'évidence. ”

“ A l'inverse du budget, qui, par son objet même, est forcément préalable ou antérieur aux faits, le contrôle des finances est, dans son acception restreinte, un acte postérieur, puisque en dernière analyse, il tend à la revision des comptes, à l'appréciation des résultats obtenus et à la détermination des responsabilités. ”

“ Il faut que nous cherchions à ne pas nous contenter simplement, dans nos Sociétés comme dans les organismes centraux, de contrôles comptables, dont les conclusions peuvent être absolument anéanties et faussées s'il n'y a pas aussi un contrôle commercial et un contrôle financier. ”

“ Les associations et les unions tiennent un état de leurs recettes et de leurs dépenses ; elles dressent chaque année le compte financier de l'année écoulée et l'état inventorié de leurs biens, meubles et immeubles. — Le contrôle financier est exercé sur les associations et sur les unions par l'administration de l'enregistrement et par l'inspection générale des finances. ”

“ Malgré ses étroites affinités avec les principes du droit constitutionnel, la question du contrôle des finances de l'Etat ne se présente point sous un aspect purement juridique. Elle a une portée plus haute. L'économie politique et la science financière sont également ses tributaires. A l'homme d'Etat et à l'historien, au financier et au jurisconsulte, elle ouvre les plus larges horizons. Et ce n'est pas son moins vif attrait, de concilier ainsi, dans une heureuse synthèse, les deux notions du juste et de l'utile, l'idée du droit et le bien économique. ”

“ On va donc décrire, à grands traits, la théorie du contrôle, ses organes essentiels et les conditions indispensables de son fonctionnement.
La misé en oeuvre du contrôle des finances présente, d'un pays à l'autre, des divergences notables, qui tiennent à l'état social et politique de chaque peuple. Comme le budget dont il est le corollaire, le contrôle porte l'empreinte des institutions politiques des différents pays. ”

“ Law, devenu contrôleur général des finances, lui attribua la fonte des monnaies, le bail général des fermes et même la perception des impôts jusque-là recouvrés par les receveurs généraux. Ainsi, toute l'administration financière du royaume tombait aux mains d'une compagnie d'agioteurs qui, sous prétexte de fonder le crédit de l'Etat, ne songeait guère qu'à tromper le public sur l'étendue de ses bénéfices hypothétiques et à spéculer sur sa crédulité.
Grâce à la complicité toute-puissante du régent, la société n'eut pas de peine à donner le change sur la prospérité de son entreprise. ”

“ Après cette rapide énumération des principales catégories de comptables, il reste à décrire les conditions organiques du contrôle exercé sur leurs opérations.
En France, ce contrôle est très fortement constitué. Aucune précaution n'y est épargnée pour assurer la stricte surveillance de la gestion des receveurs et des payeurs. A la fois judiciaire et administratif, local et central, notre système permet, suivant l'expression de M. Boulanger, « d'apercevoir « le denier sortant de la poche du contribuable, de le suivre « dans la caisse du préposé et dans les mains du créancier de « l'État ». ”

“ Alors si le contrôle du financier, auquel le gérant de l'entreprise doit avoir de plus en plus recours, est vraiment exercé d'une manière active, il gênera l'indispensable droit au dernier mot nécessaire au conducteur de l'entreprise. ”

“ Rien de plus logique, semblet-il, que d'investir du contrôle préalable des ordonnancements et des engagements de dépense notre haute cour financière, déjà chargée de juger les comptables et de préparer la voie au contrôle législatif, par la mise en état et la discussion approfondie des comptes ministériels. ”

“ De ces innombrables opérations de détail, qui se classent et s'inscrivent sucessivement sur le grand livre de la comptabilité générale, le Contrôleur de l'Empire dégage les résultats généraux de son compte rendu annuel. La situation est d'ailleurs constamment à jour. A toute époque, les écritures centrales du Contrôle permettent de comparer les recouvrements aux prévisions, les dépenses aux crédits, et d'arrêter, d'un trait de plume, la balance du budget en cours d'exécution. ”

“ Les différences d'interprétation auxquelles donne lieu, en France et dans les autres pays dotés de législations similaires, le grand principe moderne de l'indépendance des pouvoirs publics, ont leur répercussion immédiate sur la structure du contrôle financier de chaque peuple. ”

“ Les plus habiles réglementations ne peuvent rien contre l'oblitération du sens moral et de la décadence des moeurs.
On peut même dire que, à certains égards, le contrôle des comptables s'orientait vers les vrais principes et entrevoyait une des données essentielles du problème. Rien de plus remarquable ni de plus rationnel que l'intervention des Chambres des comptes dans la mise en oeuvre de ce contrôle. Confier l'apurement des comptabilités individuelles à un corps de magistrature indépendant, c'était donner au contrôle sa plus ferme garantie et le pourvoir d'un rouage indispensable. ”

“ LE CONSULAT ET L'EMPIRE 303
ne pouvaient embrasser, quelle que fût l'étendue de leur esprit, toutes les connaissances techniques qu'exige le contrôle approfondi des branches si variées de nos Administrations financières. Il est bien difficile de faire, tout à la fois, un bon inspecteur de l'enregistrement et des domaines, des contributions directes, des douanes, des contributions indirectes, des forêts, des tabacs, des postes et des monnaies. ”

“ Il n'en est pas moins vrai que ces mesures sont répressives par leur mode d'action. Leur objectif immédiat est de constater la régularité des recettes et des payements, l'exactitude de la caisse, la sincérité des écritures. Elles ne peuvent donc atteindre que des faits accomplis.
Au contraire, dans ses rapports avec les ordonnateurs, le contrôle doit être à la fois préalable et postérieur aux opérations de ces agents. Le premier de ces caractères tend même à prédominer aujourd'hui. Rien de plus délicat, en effet, que de mettre en jeu la responsabilité des ordonnateurs. ”

“ Les entreprises, peut-on y lire, tendent de plus en plus à échapper des mains de ces capitaines, chefs et possesseurs primitifs de l’affaire. Le contrôle financier des sociétés ne leur appartient plus que rarement... ”

“ Ce n'est pas seulement par son but et son caractère que le contrôle des ordonnateurs ou administrateurs se sépare de celui des comptables. Il s'en éloigne aussi par sa mise en oeuvre.
Vis-à-vis des comptables, le contrôle est surtout répressif ; il se manifeste par la critique de leurs états de situation et l'apurement de leurs comptes annuels. Assurément, la surveillance étroite qui les enserre, les inspections périodiques auxquelles ils sont soumis ont une vertu préventive appréciable. La crainte des vérifications inopinées exerce, dans cet ordre d'idées, une salutaire influence. ”

“ Contrôle administratif des comptables. — Tous les efforts de la réglementation de l'ancien régime tendent à circonvenir les comptables; à les enserrer dans un réseau de plus en plus étroit. Aucune mesure de défiance, aucune précaution humiliante ne leur est épargnée. Du premier au dernier échelon de la hiérarchie, qu'il s'agisse d'un simple collecteur de village ou d'un garde du Trésor royal, les receveurs et les payeurs sont des suspects, sur qui s'appesantit le triple contrôle de l'Administration, de la Chambre des comptes et des commissions de justice. ”

“ Le marquis d'Audiffret, Système financier de la France, V.
1
2 THÉORIE GÉNÉRALE DU CONTROLE
richesse de la nation, doivent être placés sous la surveillance d'un contrôle vigilant, sous la garantie d'une comptabilité méthodiquement ordonnée. Toute gestion appelle un contrôle, tout mandat aboutit à une reddition de comptes (1) . C'est là un principe général, qui gouverne avec une égale rigueur la conduite des fortunes privées et l'administration des deniers de l'Etat. ”

“ Toute la comptabilité de nos payeurs ou receveurs évolue au grand jour ; rien de ce qui la constitué ne peut;; échapper au regard du juge descomptes. Dans cette direction, l'organisation actuelle du contrôle est excellente ; elle ne semble appeler aucune réforme. ”

“ C'est surtout lorsqu'il s'agit de vérifier la gestion financière du Gouvernement, de comparer les résultats aux prévisions, de discuter les comptes des ordonnateurs et des comptables, de mettre en jeu les responsabilités encourues, que tout doit se passer au grand jour de la publicité. De là, les prescriptions législatives ou réglementaires édictées, de nos jours, pour porter à la connaissance du public la situation mensuelle des recouvrements, les comptes généraux des finances, les déclarations solennelles et le rapport annuel de la Cour des comptes. ”

“ Il est tems de mettre un terme, et sous le rapport moral, et sous le rapport économique, à tous les abus ; il est temps que le trésor public cesse d'être une maison de banque soustraite par l'obscurité de ses opérations au contrôle des vérifications. Que les fonds employés à des calculs d'avidité inconnus dans les temps ordinaires rentrent dans les coffres nationaux , on ne pourra les y accuser d'inactivité s'ils contribuent à diminuer celte propension universelle à des jeux immoraux, qu'ils ont alimentée, s'ils ne l'ont fait naître. ”

“ Ce contrôle ne s'analyse pas en une simple vérification de comptes ; il se traduit par un véritable jugement. Les comptables interviennent, à deux titres différents, dans la gestion des deniers de l'Etat. Ils opèrent la recette des impôts et des. revenus publics de toute nature ; ils effectuent, d'autre part, le payement des dépenses publiques ; enfin, ils sont responsables pécuniairement des opérations qu'ils ont faites. Si le comptable a perçu moins qu'il ne doit, il sera « forcé en recette » ; s'il a payé irrégulièrement une dépense,il sera déclaré en débet. ”

“ Cette combinaison ingénieuse, où l'on voit poindre pour la première fois l'idée d'une comptabilité centrale, allait permettre enfin à l'Administration supérieure d'exercer un contrôle permanent sur l'ensemble des services financiers des généralités ; d'établir, à tout instant, la situation des receveurs de l'impôt vis-à-vis du Trésor ; de dégager le bilan exact de chacun d'eux ”

“ A ce compte-là, l'intrigue et la ruse apparaissaient aux comptables comme la première des vertus professionnelles. Les trésoriers et les traitants qui savaient se concilier la faveur de la Cour n'avaient rien à redouter des chambres de. justice, surtout lorsqu'ils se montraient disposés à « composer », c'est-à-dire à abandonner au souverain une partie de leurs dilapidations.
Pour mettre un frein à ces pratiques scandaleuses, ce n'était pas assez d'améliorer les formes de la comptabilité et de fortifier le contrôle supérieur des finances par la centralisation des services du Trésor. ”

“ Il s'occupe donc d'abord de toutes les questions d'ordre financier, qu'elles soient générales ou particulières, comme, par exemple, des sociétés et des banques : il suit leur formation, leur création, leur vie et leur liquidation, par un contrôle permanent. Il s'occupe aussi de la protection de l'épargne; des émissions de titres, de leur publicité; indirectement de la Bourse qui relève de la Préfecture de Police, mais au sujet de laquelle il se voit fournir, par sa grande rivale, les renseignements susceptibles de l'intéresser. ”

“ Et, s'il y a si peu de chance de « reconnaître la vérité « en la plus facile fonction des finances, qui est la recette, -« comment pourra-t-on pénétrer jusqu'au fond de la dépense, « pour voir si elle est vraie ou fausse, après qu'elle a passé « par tant de mains différentes et sous l'autorité de plusieurs « ordonnateurs?... Que si, pour vérifier leurs acquits (des « payeurs) , on se veut régler sur les états par estimation, vous « les trouveriez ne monter qu'à 20 ou 22 millions, et, par les « états au vrai, ils se montent à 30, même à 40 millions de « livres ». ”

“ Le contrôle financier ainsi rétabli dans son unité et fortifié puisque la Cour des Comptes contrôlerait l'engagement et l'ordonnancement des dépenses, il deviendrait facile de suivre au jour le jour la gestion des crédits et de publier périodiquement à l'intention du Ministre des Finances, du Parlement et du public, une situation générale des finances publiques.
Ces idées pourraient être facilement réalisées, l'exemple de certains pays étrangers est là pour .le prouver. Elles ont d'ailleurs été déjà proposées en France et M. Léon Say a insisté sur la nécessité de faire du Ministre des. ”

“ Parlons tout d'aborddu contrôle préventif des engagements. C'est un principe absolu de la comptabilité anglaise qu'aucune dépense ne peut être inscrite au budget ni même engagée sans l'assentiment préalable de la Trésorerie. ”

“ Pendant un siècle, ils jouèrent le rôle de receveurs particuliers et de payeurs, centralisant à leur caisse les revenus de leur ressort, affermant les droits domaniaux, ordonnant les réparations des immeubles du domaine, acquittant les dépenses locales, versant leurs fonds disponibles au Trésor royal et rendant compte de leur gestion.
Institution des receveurs particuliers. — Sous le règne de Philippe le Long, les baillis et les sénéchaux se virent dessaisis de leur compétence financière. ”