Contrôleur général des finances

“ Ces minuties peuvent paraître quelque peu puériles ; il est probable que le grand roi s'en serait départi, s'il s'était vu, comme le contrôleur général de nos finances contemporaines, en face d'un budget de quatre milliards. Mais il n'est pas permis d'en sourire. En matière de finances plus que partout ailleurs, il est vrai de dire que, souvent, des causes infimes engendrent de grands résultats. ”

“ Cet Édit rendu dans un but de Contrôle général, et d'intérêt fiscal, avait obligé les propriétaires d'Offices royaux, de quelque nature qu'ils fussent, à remettre, dans un délai déterminé, au contrôleur des finances, la déclaration du prix auquel ils estimaient leurs charges et qui devait dans l'avenir former l'entière fixation de la valeur de ces charges, en stipulant expressément qu'aucunes d'elles — pas plus les petites, comme celles notamment des barbiers et perruquiers, que les très importantes — ne pourraient être vendues à un prix supérieur. ”

“ A l'inverse du budget, qui, par son objet même, est forcément préalable ou antérieur aux faits, le contrôle des finances est, dans son acception restreinte, un acte postérieur, puisque en dernière analyse, il tend à la revision des comptes, à l'appréciation des résultats obtenus et à la détermination des responsabilités. ”

“ Et cette publicité, garantie précieuse d'économie et de bon ordre,
Ambrasse aussi la situation mensuelle des recouvrements, le tableau annuel des dépenses engagées, l'allocation des crédits
additionnels, les comptes rendus des ministres, le compte général des finances, les déclarations de conformité et le rapport annuel de la Cour des comptes, la loi des comptes ellemême. En un mot, tout est public, le budget, son exécution,
on contrôle, son règlement (1) .
(1) Il n'y a d'exception que pour les fonds secrets. ”

“ Comme l'a très bien vu M. Raffalovich, le contrôleur vérifie «les dépenses dès « qu'elles sont faites, il ne peut pas être déçu par de faux « comptes, il prépare lui-même les tableaux sur les pièces « originales » (1) .
Tout est donc prêt pour la mise au point du compte annuel de finances, lorsque l'exécution du budget touche à son terme. Les éléments de ce compte se dégagent d'eux-mêmes des écritures du Contrôle central.
Deux comptes généraux sont établis, chaque année, par le Contrôleur de l'Empire, l'un provisoire, l'autre définitif. ”

“ Malgré ses étroites affinités avec les principes du droit constitutionnel, la question du contrôle des finances de l'Etat ne se présente point sous un aspect purement juridique. Elle a une portée plus haute. L'économie politique et la science financière sont également ses tributaires. A l'homme d'Etat et à l'historien, au financier et au jurisconsulte, elle ouvre les plus larges horizons. Et ce n'est pas son moins vif attrait, de concilier ainsi, dans une heureuse synthèse, les deux notions du juste et de l'utile, l'idée du droit et le bien économique. ”

“ De ces innombrables opérations de détail, qui se classent et s'inscrivent sucessivement sur le grand livre de la comptabilité générale, le Contrôleur de l'Empire dégage les résultats généraux de son compte rendu annuel. La situation est d'ailleurs constamment à jour. A toute époque, les écritures centrales du Contrôle permettent de comparer les recouvrements aux prévisions, les dépenses aux crédits, et d'arrêter, d'un trait de plume, la balance du budget en cours d'exécution. ”

“ La première condition pour que l'efficacité du contrôle exercé sur les finances de l'État fût sérieuse et complète, ce serait que la clarté la plus grande régnât dans notre comptabilité publique, qu'il n'y eût jamais qu'un seul budget en cours, afin que sa situation, actif et passif, put toujours se balancer exactement avec celle du trésor. ”

“ En somme, comme l'exprime très heureusement une autre constitution républicaine, celle du 24 juin 1793, la Trésorerie nationale « est le point central des recettes et des dépenses « de la République » (2) . Elle englobe le budget, la comptabilité publique, le mouvement des fonds et le contrôle de l'ordonnancement des dépenses. Chargée de soumettre à l'Assemblée les comptes généraux des finances, elle coopère, dans la mesure qui sera indiquée plus loin, à la vérification et à l'apurement des comptabilités individuelles. ”

“ Et, s'il y a si peu de chance de « reconnaître la vérité « en la plus facile fonction des finances, qui est la recette, -« comment pourra-t-on pénétrer jusqu'au fond de la dépense, « pour voir si elle est vraie ou fausse, après qu'elle a passé « par tant de mains différentes et sous l'autorité de plusieurs « ordonnateurs?... Que si, pour vérifier leurs acquits (des « payeurs) , on se veut régler sur les états par estimation, vous « les trouveriez ne monter qu'à 20 ou 22 millions, et, par les « états au vrai, ils se montent à 30, même à 40 millions de « livres ». ”

“ On va donc décrire, à grands traits, la théorie du contrôle, ses organes essentiels et les conditions indispensables de son fonctionnement.
La misé en oeuvre du contrôle des finances présente, d'un pays à l'autre, des divergences notables, qui tiennent à l'état social et politique de chaque peuple. Comme le budget dont il est le corollaire, le contrôle porte l'empreinte des institutions politiques des différents pays. ”

“ Les inspecteurs et les contrôleurs des contributions directes doivent se prêter aux investigations des inspecteurs des finances et comprendre qu'il est de leur intérêt qu'elles portent sur toutes les parties du service, de manière que le compte rendu par l'inspection des finances puisse éclairer l'administration sur leur zèle et sur leur aptitude. ”

“ « Pour régler les payements, dit-il, on arrête, tous les ans, « au conseil, un état qu'on appelle état du roi ; il contient en « recette et en dépense la totalité des fonds de la taille, et il « règle ce qui doit être payé à chacun sur la totalité de ce recou« vrement. Il est envoyé au bureau des finances, qui en délivre « une expédition entière pour le receveur général, et des « extraits pour chaque receveur des tailles » (1) .
Voilà qui est net. L'état du roi, loin d'être un budget, se réduisait au rôle plus modeste de régulateur des dépenses assignées sur les recettes. ”

“ C'est au Ministre des finances lui-même que doit appartenir le droit de proposer le décret qui institue le contrôleur. Nous irions plus loin ; nous voudrions voir exclusivement recruter les chefs de contrôle, parmi des agents administratifs qui, par leur origine, leur hiérarchie spéciale et leurs traditions professionnelles, sont tout particulièrement qualifiés pour prendre en main la surveillance des engagements de dépenses et assurer le respect du budget : nous voulons parler des inspecteurs des finances. ”

“ Surveillance générale des finances. — Le contrôle financier de la Chambre des comptes ne se confinait pas dans des attributions purement répressives. Indépendamment de l'examen et du jugement des comptabilités, la Chambre était investie, du moins au début, d'un droit de surveillance générale et permanente sur les comptables de tout ordre et sur les caisses du Trésor.
Nous avons déjà cité les anciennes ordonnances qui autorisaient la Cour à « nommer gens suffisants » aux prévôtés ou aux recettes des bailliages, et de révoquer les comptables reliquataires. ”

“ C'est sur l'idée de budget que se fonde toute la théorie moderne du contrôle des finances ; c'est par elle que se démontre la légitimité des divers systèmes qui, de nos jours, tendent à assurer la publicité et la libre discussion des actes financiers du Gouvernement. Cette conception, est-il besoin de le dire, était absente de l'organisation financière du XIVe siècle. A une époque où les revenus du domaine suffisaient aux besoins de la royauté, il n'y avait, à proprement parler, ni recettes, ni dépenses publiques. L'administration de ces revenus ne relevait que du contrôle du souverain. ”

“ En France, le contrôle établi sur les ordonnateurs se présente sous les trois aspects que nous avons distingués dans le préambule de cet Essai.
Mis en oeuvre, au lendemain même du vote de la loi de finances, par l'autorité administrative, ce contrôle s'exerce préalablement, pendant la période d'exécution du budget, à l'égard des engagements de dépenses et des ordonnances qui en autorisent le payement.
Une fois l'exercice clos, le contrôle change forcément de caractère ; ne pouvant, à partir de ce moment, saisir que des faits accomplis, il devient répressif ou a posteriori. ”

“ Pour être efficace, pour fermer toutes les fissures qui livrent passage aux infractions budgétaires, le contrôle des finances publiques doit avoir un double caractère : il faut qu'il soit en même temps préventif et répressif. Si, purement répressif et ne s'exerçant que sur les faits accomplis, le contrôle n'avait d'autre résultat que de régler le compte final de l'exercice financier et de mettre en jeu la responsabilité souvent illusoire des ordonnateurs, cette éventualité lointaine n'opposerait qu'une fragile barrière aux entraînements et aux profusions des services publics. ”

“ Dans l'administration financière, surtout, le mal était enraciné. Ni les États généraux, ni la Chambre des comptes n'étaient jusque-là parvenus à l'extirper.
Jamais on ne vit en France plus de déprédations commises par les officiers de finances, plus de mal-
versations de toute sorte, une perception des impôts plus irrégulière, des dépenses plus difficiles à contrôler, tandis que, d'autre part, la royauté, toujours à bout de ressources, multipliait les édits bursaux, les aliénations du Domaine, les pensions, les dons, et se livrait à une vente effrénée de toutes les charges. ”

“ Le compte courant de l'État avec la Banque d'une part, et avec les trésoriers eux-mêmes, évite les transports d'espèces. Tout se règle par un jeu d'écritures.
Contrôle du budget. — Il s'exerce administrativement, juridictionnellement et législativement.
Le contrôle administratif est exercé par les supérieurs hiérarchiques des comptables et des ordonnateurs secondaires, et en outre par les inspecteurs des finances.
Le contrôle juridictionnel est exercé par la Cour des comptes; il s'applique principalement aux comptables. ”

“ Cette combinaison ingénieuse, où l'on voit poindre pour la première fois l'idée d'une comptabilité centrale, allait permettre enfin à l'Administration supérieure d'exercer un contrôle permanent sur l'ensemble des services financiers des généralités ; d'établir, à tout instant, la situation des receveurs de l'impôt vis-à-vis du Trésor ; de dégager le bilan exact de chacun d'eux ”

“ Le marquis d'Audiffret, Système financier de la France, V.
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2 THÉORIE GÉNÉRALE DU CONTROLE
richesse de la nation, doivent être placés sous la surveillance d'un contrôle vigilant, sous la garantie d'une comptabilité méthodiquement ordonnée. Toute gestion appelle un contrôle, tout mandat aboutit à une reddition de comptes (1) . C'est là un principe général, qui gouverne avec une égale rigueur la conduite des fortunes privées et l'administration des deniers de l'Etat. ”

“ Pour les finances d’un grand état, qui sont complexes, où les formalités sont multipliées, où les mouvemens de fonds sont nombreux, c’est de la barbarie et du désordre. La constituante, à laquelle il faut remonter presque toujours pour découvrir l’origine des grandes améliorations introduites dans l’administration de la France depuis 1789, avait voulu répandre sur les finances publiques les lumières d’un contrôle intelligent. Elle avait jugé qu’à cet effet il fallait centraliser au trésor toutes les recettes et toutes les dépenses. ”

“ LE CONTROLE DES COMPTABLES 499
entre les percepteurs des contributions directes, les receveurs particuliers des finances et les trésoriers payeurs généraux.
Chargés d'assurer la rentrée de l'impôt direct et d'autres produits accessoires dont l'énumération serait sans intérêt, les percepteurs participent au payement des dépenses publiques. Malgré ce double caractère de receveurs et de payeurs, ils n'ont pas à soumettre leur gestion d'agents de l'Etat au jugement de la Cour des comptes. Leur responsabilité s'absorbe
s'absorbe celle du receveur particulier d'arrondissement. ”

“ Parlons tout d'aborddu contrôle préventif des engagements. C'est un principe absolu de la comptabilité anglaise qu'aucune dépense ne peut être inscrite au budget ni même engagée sans l'assentiment préalable de la Trésorerie. ”

“ Mais ce serait une erreur profonde de supposer que cette évolution a son point de départ dans les réformes de la Constituante. Son origine nous reporte aux premiers âges de l'ancienne monarchie. Loin d'être une création spontanée de notre époque, l'institution du contrôle des finances a demandé, pour se constituer, une longue suite de siècles, se transformant peu à peu sous l'action de causes continuellement à l'oeuvre, s'assouplissant aux circonstances, progressant dans la mesure où la France se développait elle-même. ”

“ UN système de finances ne devant être qu'une partie du système général d'administration, il s'ensuit la nécessité de coordonner le plan de finances avec le principe constitutif du Gouvernement.
Tout est en harmonie dans la nature, tout doit y être dans un gouvernement. ”

“ D’ailleurs la comptabilité, il ne faut pas l’oublier, c’est qu’un contrôle matériel ; elle n’exerce pas d’influence sur la direction, dont elle reste l’instrument docile, semblable à ces machines puissantes qui, obéissant à une impulsion donnée, peuvent employer leurs forces à détruire aussi bien qu’à créer. Une comptabilité parfaite, empêche les malversations et les détournemens ; elle ne peut rien ou presque rien pour la bonne administration des finances. ”