Contrôle administratif

“ Telle qu'elle est, la justice administrative, et surtout le conseil d'État, forme la seule garantie efficace qui puisse, en France, être donnée à l'administré contre l'administrateur. Elle contrôle l'administration, et offre aux droits privés la plus sérieuse protection contre ses abus de pouvoir. ”

“ Les services publics qui pourvoient aux intérêts régionaux ou locaux ne sont pas d'ailleurs indépendants même dans la sphère légale où leur activité se meut ; la plupart de leurs actes sont soumis au contrôle de l'autorité centrale ; les services locaux sont même, pour quelques-unes de leurs attributions, soumis au contrôle des autorités régionales; enfin, un contrôle de semblable nature est attribué aux autorités centrale, régionale ou locale, simultanément ou séparément, sur l'administration des établissements publics spéciaux 1. ”

“ Le gouvernement résista à cette innovation ; le ministre fit remarquer que la prétendue tutelle des communes et des établissements publics n'était pas un contrôle destiné à. protéger les communes et établissements et à seconder leurs -administrateurs élus, mais seulement une surveillance pour mettre un frein aux empiétements possibles sur les attributions du pouvoir central et aux entreprises nuisibles, dans un intérêt particulier, à l'intérêt général. ”

“ En vertu de son droit de contrôle, il est, d'après les lois et sons la direction du chef de l'État, le guide et le contrôleur suprême de l'administration; il determine les règles, au milieu du grand nombre des détails et de la confusion des faits; il imprime à toutes les branches une impulsion unique vers l'intérêt général. Il livre à la justice les agents qui lui paraissent avoir manqué à leurs obligations. Il exerce sur tous les actes des fonctionnaires publics une attribution régulatrice en cas d'incompétence ou d'ex' è&de pouvoir. ”

“ Mais si l'action administrative manifeste sous diverses formes le pouvoir de l'État, la société aussi a sur l'administration son droit d'examen et de contrôle. L'intervention sociale et le droit de contrôle sont représentés à côté du pouvoir exécutif par le corps législatif et le sénat ”

“ En France, leur nombre est immense et leur part d’action considérable : conséquence nécessaire d’un système administratif qui confère à l’autorité centrale les plus vastes attributions, et d’institutions politiques qui organisent partout un contrôle auprès du pouvoir public, tenu dans un état permanent de suspicion. ”

“ Les deux décrets (art, 6 de l'un, 7 de l'autre) conservent, avec raison, à l'administration centrale le droit de contrôle, en obligeant les préfets à rendre compte de leurs actes aux ministres,
— 42 — qui peuvent, d'office ou sur la réclamation des parties intéressées, en prononcer l'annulation ou la réforme ; de sorte que, pour l'autorité centrale c'est la substitution du droit de contrôle et de réformation au droit de décision directe , et le maintien en définitive de la centralisation administrative dans ce qu'elle a de salutaire et d'indispensable aux intérêts généraux du pays. ”

“ On a dû chercher, d'une part, à laisser à l'autorité locale et aux conseils électifs l'initiative et la gestion dans l'administration des affaires qui n'intéressent que la localité; et, d'autre part, à réserver à l'autorité supérieure (centrale ou préfectorale) un droit de surveillance et de contrôle qui lui permette de réprimer les excès de pouvoir, de faire respecter les lois et les règlements, d'arrêter les abus qui pourraient léser, soit l'intérêt général, soit l'intérêt de la communauté ou de ses membres, et violenter les individus et les minorités en les opprimant. ”

“ Qu'ils soient publics ou privés, placés sous la direction ou la surveillance de l'autorité publique, les établissements consacrés au service des aliénés sont l'objet d'un contrôle de la part de certains fonctionnaires, qui ont le devoir de s'assurer que, les prescriptions de la loi sont exactement suivies, et qu'aucune atteinte n'est portée à la liberté individuelle. ”

“ Qui tranchera le conflit? Il faut que l'autorité administrative soit respectée, mais il ne faut pas non plus qu'elle devienne tyrannique et soit affranchie de tout contrôle. x Le contrôle des actes d'autorité faits par les administrateurs appartenait autrefois à leurs supérieurs hiérarchiques, et le chef de l'État, maître de toute l'Administration, était ainsi juge suprême des litiges occasionnés par ces actes. Pour trancher ces litiges, il s'éclairait de l'avis du Conseil d'État. ”

“ Comment, en matière de gouvernement et d'administration., procède-t-on quand on veut avoir un contrôle sérieux? Voyez ce qui se passe pour l'administration générale du pays, pour celle des départements et des communes. A côté du pouvoir qui exécute, il y a toujours le pouvoir qui délibère. Trouvez-vous qu'il serait mieux d'avoir, à côté d'un pouvoir exécutif responsable, une Assemblée législative qui n'aurait qu'une mission de surveillance? ”

“ L'administration est ainsi l'agir de l'État, considéré comme personne capable de vouloir et d'agir. Il faut donner aux mots action, agir, un sens large, et entendre par action non seulement les actes qui entraînent directement, par eux-mêmes, certaines conséquences externes, mais encore toute décision qui est le point de départ d'une série d'actes, d'un processus administratif, par exemple une déclaration d'utilité publique. ”

“ Celle différence de fait entre la situation des gouvernants et des agents oriente le droit moderne vers une répartition entre eux des fonctions juridiques de l'Etat, qui peut seule assurer aux particuliers des garanties sérieuses contre l'arbitraire. Le droit public moderne tend de plus en plus ne reconnaître aux gouvernants directs ou représentants que l'exercice de la fonction législative et le contrôle des services publics. ”

“ Quoiqu'il ne soit point exécuté pour le compte du gouvernement, l'administration n'y apporte pas moins son concours, soit en examinant les projets de détail, soit en exerçant le droit de surveillance qu'elle a dû se réserver dans l'intérêt général. ”

“ Dans vingt ans, on ne saura plus tout ce qu'il a fallu déployer de zèle, d'intelligence et de sagacité pour l'étude de ces questions dans les quelles l'intérêt particulier est toujours disposé à susciter de vives et ardentes polémiques. Une administration publique vient à bout de difficultés de ce genre et de bien d'autres. Elle a ses chefs de bureaux, ses sous-chefs, ses employés qui
font de la centralisation, ses représentants locaux qui fournissent les documents sur lesquels pourra être exercé un contrôle efficace. ”

“ Conseils. 76. Si l’action administrative est prompte et énergique, parce qu’elle est concentrée entre les mains d’un seul, elle n’est éclairée que parce que, à chaque degré de la hiérarchie, le fonctionnaire est entouré d’un conseil dont les discussions l’éclairent, et qui lui fournit les éléments de ses décisions.
En général, l’agent administratif est libre de consulter ou de ne pas consulter le conseil ou les conseils qui lui sont adjoints ; mais souvent les lois ou les règlements lui prescrivent de les entendre. ”

“ Il y a donc, dans la science administrative, trois choses dont l'appréciation touche à son intelligence et à ses progrès, savoir : les principes de l'administration en général ; ces principes sont communs à toutes les sociétés ; le droit administratif y qui organise les pouvoirs de chaque peuple, et qui, en vue des principes généraux de l'administration, règle les droits et les obligations de ces pouvoirs envers les membres de la cité. ”

“ Il en est de même pour toutes entreprises créées sur l'initiative des Régions, des Communes et des Organes collectifs publics.
L'administration supérieure exerce seulement un droit de contrôle sur les administrations subalternes. ”

“ Délibérations des conseils, surveillance des commissaires et des délégués, vigilance des commissions d’enquête, sanction souveraine des assemblées plénières, tout cet étalage d’activités multiples est bien près d’être purement illusoire : la maladie du contrôle a abouti au néant du contrôle. ”

“ D'ailleurs, les gouvernants, n'étant point titulaires d'un droit de puissance publique, n'ont point sur le personnel des agents préposés à la gestion des services publics cette autorité sans contrôle que l'ancien droit public tendait à leur attribuer. Les agents doivent avoir et ont de plus en plus une situation stable, indépendante de l'arbitraire gouvernemental. ”

“ Des Contrôleurs vérifieront l'exécution du règlement, des Inspecteurs vérifieront le travail des Contrôleurs, enfin ce sera, comme dans toute administration bien montée, une succession de fonctionnaires se surveillant de degré en degré, jusqu'au suprême contrôle des Mandataires du Pays, qui, partageant les sentiments intimes, identifiés aux intérêts de la Nation qui les a élus, voudront... — Eh bien, non ! Législateur naïf, ce projet vous séduit, il vous paraît bâti sur de solides fondements, il n'en est pas moins détestable. Si le dévouement n'existe pas, vous êtes impuissant ”

“ Il faut bien se pénétrer de cette idée que la distinction entre ces deux catéguries d'actes, actes de puissance publique et actes de gestion, ne consiste pas en ce que les uns sont faits dans l'intérêt général, les autres dans l'intérêt particulier des établissements publics. L'administration fait un acte de gestion toutes les fois qu'elle fait, même en vue de l'intérêt général, des actes que les citoyens peuvent faire en vue d'intérêts particuliers. ”

“ Quelle que soit la forme extérieure donnée à l'organisation administrative, ce qui est général pour tous les peuples, c'est que l'administration est un élément du pouvoir exécutif, et que sa mission consiste à pourvoir à l'exécution des lois, à la sûreté de l'État, au maintien de l'ordre public et à la satisfaction, en un mot, de tous les besoins de la société, de tous les intérêts généraux. ”

“ Mais si les agents, les conseils et les tribunaux de l'ordre administratif doivent être les membres d'un même corps, il est utile et convenable qu'ils soient distincts entre eux. L'intérêt des administrés est mieux garanti lorsque l'agent n'est pas appelé à se contrôler lui-même, et à statuer sur les difficultés auxquelles ses propres actes ont donné lieu. ”

“ Il est vrai que l'administration fait assez rarement usage de ce droit ; il y a cependant des cas où la plus-value acquise par certains terrains est tellement notable que l'administration serait en défaut en n'usant pas de son droit dans l'intérêt public. ”

“ D'organiser un contrôle facile, général, souverain, qui ramène et subordonne toutes les branches de l'administration à l'unité de système politique, qui exige peu de temps, et cependant ne laisse ignorer au chef d'un cabinet rien de ce qu'il importe qu'il sache, soit qu'il ait à répondre à des interpellations parlementaires, soit qu'il ait à prononcer sur des intérêts contradictoires ”

“ Il est vrai que nous exercerons un certain contrôle sur l'action administrative, qu'elle vienne des chefs ou du Parlement, sur les besoins de l'administration, etc. Mais qui s'en plaindra? La faculté de contrôle est, dans une démocratie, offerte à tout citoyen. La meilleure démocratie est celle où le contrôle des pouvoirs publics est le mieux organisé. ”

“ Qui ne sait par expérience à quel point est inefficace, quand il n'est pas nul, ce contrôle de la surveillance administrative, et combien il est préférable de laisser aux intéressés, comme fait le projet de loi, le soin de l'organiser eux-mêmes. ”

“ Il résulte notamment du second texte reproduit, que ce grand corps est investi de cinq espèces d'attributions : attributions de l'ordre législatif; de l'ordre administratif et contentieux; de l'ordre réglementaire; de haute police; et attributions consultatives générales en matière d'administration.
Le conseil d'Etat est chargé, sous la direction de l'Empereur, de rédiger les projets de loi et les règlements d'administration publique, et de résoudre les difficultés qui s'élèvent en matière d'administration (Constitution, art. 50) . ”

“ L’autorité exercée par l’administration lui est déléguée, soit d’une manière générale par le fait de son institution, soit d’une manière particulière par une loi spéciale. Il est des lois qui règlent tous les détails et n’attribuent à l’administration que l’exécution pure et simple de ses prescriptions ; il en est d’autres qui posent seulement les principes, et confient à l’administration le soin de faire les règlements nécessaires pour leur application ; d’autres enfin, et le nombre en est grand, se bornent à la charger d’un service public, en lui laissant toute latitude pour l’exécution. ”

“ L'administration proprement dite accomplit sa mission et pourvoit à l'exécution de la loi, en agissant : sur l'avenir, par des ordonnances et réglemens; sur le présent, par des ordres spéciaux; sur le passé, par l'annulation des actes et la punition des agens; en un mot, elle délibère , agit et contrôle.
3. Renfermée dans la mission qui lui est confiée de pourvoir à l'exécution des lois, l'administration a un pouvoir discrétionnaire absolu. Le pouvoir législatif peut critiquer, mais non annuler ses actes. ”

“ Les règlements d'administration publique constituent cette législation secondaire, qui complète, soutient et vivifie l'oeuvre même du législateur.
Comme la loi, le règlement d'administration publique est général; n'a d'effet que pour l'avenir, et doit être publié. Il ne peut, du reste, à moins de délégation formelle émanant du législateur, créer un impôt, édicter des peines, ou des incapacités civiles. Il est délibéré en assemblée générale du Conseil d'État et inséré au Bulletin des lois, à peine de nullité. ”

“ La compétence administrative est, en général, le pouvoir conféré aux divers fonctionnaires de l'ordre administratif, et en particulier, le pouvoir juridictionnel dont les. tribunaux administratifs sont investis. — C'est à l'autorité administrative à prononcer sur les difficultés que fait naître l'exécution des actes administratifs, et la compétence de l'autorité administrative, en matière contentieuse, présuppose toujours l'existence d'un acte administratif qui lui sert de fondement. ”

“ Enfin, confier le contrôle préalable des engagements ou des ordonnancements à la Cour des comptes, corps de magistrature indépendant de l'Administration, c'est déplacer les rôles, tout au moins émousser la responsabilité des ministres et de toute l'Administration.
L'indépendance est la condition de la responsabilité. Or la responsabilité des ministres devant le Parlement est de l'essence même du régime parlementaire. ”