Alexandre-François Vivien

“ Puisse bientôt l’état, en présence d’une jeunesse active, laborieuse, pleine d’une généreuse émulation, se créer le moyen d’en choisir l’élite pour l’appliquer au service public et étendre ainsi, par des dispositions successives, à la diplomatie, à l’administration, aux régies financières, avec les tempéramens propres à chacun de ces services, le régime de garanties qui garde déjà le seuil des autres carrières ! ”

“ Ainsi, les raisons de hiérarchie et d’économie ne sont pas admissibles ; pourtant ce sont celles qui ont fait établir un régime par lequel une foule d’employés laborieux, capables, expérimentés, sont privés de tout avenir, condamnés à languir toute leur vie dans une position obscure et ingrate, et placés, à l’égard de tous les autres serviteurs de l’état, dans une condition humiliante d’infériorité. Ce malaise réagit sur les affaires publiques. Les hommes qui se sentent forts s’éloignent d’un service si mal récompensé ; ceux qui y entrent n’y apportent que le découragement et la misère. ”

“ Toutes doivent être admises au partage des emplois, et toutes y ont les mêmes droits. Si pourtant il fallait choisir entre la capacité et la naissance, nous avouons que la capacité aurait nos préférences ; mais cette alternative n’existe point. Ceux qu’on veut favoriser, en supprimant toute garantie, se présenteront souvent dans la lice avec des armes mieux trempées que celles de leurs rivaux. La fortune et la naissance ont des avantages naturels et inévitables ; la fortune donne le loisir, la liberté d’esprit, et procure ordinairement les bienfaits d’une instruction supérieure. ”

“ Que la capacité soit donc le premier titre à l’admission, si elle ne peut pas être le seul. Faisons concourir ensemble les garanties morales et les garanties intellectuelles. Ne sacrifions pas plus la science aux mœurs que les mœurs à la science, et que nul ne soit admis au redoutable emploi de rendre la justice, s’il n’a fait ses preuves, non par la production d’un vain diplôme, mais en personne, non par un interrogatoire fugitif, mais par des travaux répétés. ”

“ Supposez un ministère en possession d’une majorité, non pas faible, disputée, composée à grands efforts d’ambitions séduites ou de cœurs défaillans, mais convaincue, décidée, sympathique, comme le comporte le gouvernement parlementaire dans son état normal, et voyez à quoi se réduit la garantie de la responsabilité ministérielle, appliquée aux intérêts secondaires. Une pensée politique dominante absorbe toutes les autres questions et ne laisse plus de place à aucune contradiction de détail. ”

“ Le chef du service, préfet ou directeur, ne sait le plus souvent comment combler les vides, et l’on en a vu qui, hors d’état de remplacer un employé de qui dépendait tout le travail, se trouvaient obligés de subir ses exigences, loin de jouir d’une autorité plus certaine. Nous appelons sur cette partie de l’administration l’attention de tous ceux qui veulent à tous les degrés que les services soient récompensés et la condition des fonctionnaires garantie.
En résumé, pour en revenir aux services généraux, c’est surtout l’avancement qui règle la promotion aux emplois. ”

“ Dans certains services, l’état adopte dès leur première jeunesse les sujets qui se montrent dignes de sa confiance, il leur donne dans des écoles spéciales l’instruction nécessaire, les initie à ses principes, à ses doctrines d’administration, et se les assimile, pour ainsi dire, par une éducation prolongée. Dans d’autres, il subordonne l’admission des jeunes aspirans soit à un concours ou à un examen, soit à la production de diplômes universitaires ou scientifiques, ou bien il supplée à l’instruction antérieure par un stage. Il en est dans lesquels le choix n’est assujéti à aucune règle. ”

“ L’ancienneté peut n’être d’aucune considération, et le talent même ne point suffire à telle nécessité accidentelle. Ajoutons qu’un personnel très limité ne laisserait pas toujours une suffisante latitude à des choix concentrés dans ses rangs, et que le recrutement du corps n’est point entouré, quant à présent du moins, des précautions propres à en exclure l’incapacité. On y accorde trop au nom, à la richesse, à la situation sociale, trop peu au mérite et à l’intelligence. Il faut donc qu’en dehors des cadres puissent se faire toutes les nominations commandées par l’intérêt du service. ”

“ Partout il peut compter sur une obéissance fidèle, sur une même exécution. Ainsi fonctionne le système de la centralisation, cette grande force de la France, d’autant plus nécessaire que nos institutions font une plus large part à l’intervention des citoyens, si prompte à dégénérer en opposition et en résistance. La centralisation, c’est l’ordre et l’unité, et pour ne parler que du sujet qui nous occupe, si le pouvoir central n’avait point autorité sur les fonctionnaires, le trouble et la confusion régneraient bientôt parmi eux. ”

“ Il n’est pas de carrière qui exige plus d’expérience, de connaissances générales et d’habitudes pratiques que la diplomatie, mais il n’en est pas non plus où les conditions d’aptitude soient plus relatives, qui engage de plus près les premiers intérêts de l’état et la responsabilité des ministres, qui réclame enfin plus de confiance réciproque, de communauté d’idées entre le chef et l’agent, et de sympathie dans l’obéissance et dans le commandement : on ne peut donc la soumettre à des règles étroites. ”

“ Ces conditions générales d’âge, d’état civil, de moralité privée, ne constituent qu’une aptitude commune et ne peuvent conférer aucun titre, si elles ne trouvent un complément nécessaire dans des garanties plus spéciales et plus directes : c’est surtout à l’entrée de la carrière que ces garanties doivent se placer. Un fonctionnaire public, de quelque ordre qu’il soit, n’acquiert pas en un jour toutes les qualités requises : les plus habiles se forment de longue main, par l’étude qui donne les connaissances générales, par la pratique qui donne l’expérience relative. ”

“ Même dans les plus humbles postes, l’honneur de servir l’état ne peut être conféré à qui n’a pas le droit de marcher la tête levée. Les femmes ne sont admises que dans l’administration des postes, et ne peuvent occuper que les directions dont le revenu est inférieur à 2000 francs. Il en est aussi qu’on emploie dans les bureaux du timbre et de l’Imprimerie Royale, mais à titre d’ouvrières plutôt que de fonctionnaires.
La probité, les bonnes mœurs, la droiture du caractère, sont les plus vulgaires et les plus indispensables qualités du fonctionnaire. ”

“ Les fonctionnaires publics, en donnant à ce titre son acception la plus large, sont les dispensateurs ou les instrumens de la force sociale. La loi, règle suprême d’un pays libre, trouve en eux les intelligences qui la fécondent, l’interprètent ou l’appliquent. Par leur entremise, la justice se rend, l’instruction se propage, la police est observée, l’impôt perçu, la fortune publique administrée, la richesse nationale accrue, la sûreté, la dignité, la grandeur du pays sont maintenues et garanties. Ils occupent tous les degrés de l’échelle sociale ”

“ Nous avons vu l’état ouvrir des écoles savantes pour préparer les hommes qui doivent entrer dans l’armée, dans les ponts-et-chaussées, dans les mines, dans l’instruction publique. Les facultés de droit, sauf les épreuves ultérieures dont nous avons signalé le besoin, instruisent les aspirans aux emplois de la magistrature, mais ceux qui prétendent à l’honneur de représenter le pays à l’étranger ou de l’administrer à l’intérieur, où peuvent-ils acquérir les connaissances nécessaires ? ”

“ A part de rares exceptions, toute nomination doit être faite dans la classe ou le grade immédiatement inférieur : cet encouragement est dû aux fonctionnaires qui ont déjà su se faire une place dans la hiérarchie, et les candidats les plus aptes se trouvent presque toujours dans leurs rangs. Toute infraction à cette règle est une exception qui a besoin d’être motivée. Enfin, parmi les titulaires du même degré, l’ancienneté doit prévaloir à mérite égal. Mais comment sera constaté le mérite ? C’est la question la plus essentielle, celle d’où dépend la bonne composition du personnel public. ”

“ Des limites ont été posées pour que jamais la chose publique ne soit compromise par ce mode aveugle de promotion. Les sous-officiers ne sont pas les produits de l’ancienneté. L’ancienneté ne confère pas non plus le grade de sous-lieutenant : elle ne fait que des lieutenans, des capitaines et des chefs de bataillon ou d’escadron. Ainsi elle ne commence qu’aux hommes dont l’aptitude est déjà constatée par un choix discrétionnaire antérieur, et elle s’arrête aux emplois qui entraînent une trop grande responsabilité pour ne réclamer que de l’expérience et de la pratique. ”

“ La règle qui doit présider à la distribution des emplois a été proclamée de toute ancienneté. Les états-généraux disaient jadis : « Il faut pourvoir aux emplois et non aux personnes. » La même pensée était exprimée par l’empereur, qui répétait souvent : « Il faut choisir l’homme qui convient à la place, et non la place qui convient à l’homme. » Les fonctionnaires à tous les degrés sont les serviteurs de l’état ; l’intérêt du service public est la considération dominante et exclusive. Choisir le plus capable, c’est-à-dire le plus savant, si la science est requise ”

“ Parmi tous les moyens d’admission, le concours offre les garanties les plus réelles. Quand il se joint à des études dans une école spéciale, il ne laisse rien à désirer ; mais tous les services ne comportent pas la création d’une école. L’examen n’est pas toujours sérieux : l’administration se réserve le droit de désigner les juges, les questions et les candidats ; c’est trop d’arbitraire à la fois. La faveur et le népotisme peuvent se glisser dans les nominations à l’aide de l’examen, loin qu’il les exclue. ”

“ Au début de toutes les professions se trouve l’apprentissage, et les hommes qui se vouent au service public en sont moins dispensés que d’autres. Il est du devoir de l’état d’imposer à tous ceux qui lui proposent leur concours, l’obligation de s’y préparer de bonne heure. Il est de son intérêt de les y préparer lui-même dans certaines branches de l’administration qui exigent une capacité plus déterminée et plus définie. ”

“ Les auditeurs ont succombé sous le principe d’égalité et de libre concurrence qu’inaugurait le triomphe définitif de la révolution de 1789. Ils étaient des privilégiés ; à la faveur d’un titre modeste, certaines familles avaient envahi les sièges de la magistrature, et trop souvent l’indépendance de la fortune et l’honnêteté des mœurs, seules conditions dont on se préoccupât, étaient les compagnes d’un esprit médiocre et imbu de préjugés. A Dieu ne plaise que nous frappions d’un ostracisme aussi absurde qu’injuste aucune classe de citoyens. ”

“ Dans une administration bien réglée, un chef de service exerce toujours une autorité suffisante sur ses inférieurs, même quand il ne les nomme point. Ses plaintes sont écoutées et son droit de censure admis. Entre lui et ceux qui sont placés sous ses ordres, le ministre hésite rarement ; il sent trop les nécessités du service et l’intérêt de la subordination. On peut en trouver la preuve dans les administrations où la hiérarchie embrasse tous les degrés, et rattache tous les agens au chef suprême. ”

“ Les fonctions supérieures sont celles qui exigent le moins de science pratique. Il est de l’intérêt de l’état que les hommes éminens révélés par de grands travaux, par les discussions des chambres, par les succès de l’intelligence, puissent toujours être appelés à diriger les affaires publiques. Quelquefois on a essayé de suppléer à la hiérarchie par des catégories de fonctions ou de situations dans lesquelles les nominations devraient se renfermer. ”

“ C’est la règle de l’armée elle-même pour tout ce qui ne revient pas à l’ancienneté, et de tous les autres services publics. Le choix s’exerce dans les cadres de la hiérarchie et se dirige d’après les lumières que lui fourbissent des garanties diverses destinées à l’éclairer. ”

“ Par une étrange contradiction, c’est sous des gouvernemens absolus que s’ouvrent des chaires qui conviennent surtout à un peuple libre ; il est temps que l’enseignement soit mis en harmonie avec les institutions. Plus les citoyens sont appelés à prendre part aux affaires publiques, non-seulement dans les emplois de l’état, mais dans les conseils électifs, dans la commune, dans le département, dans les assemblées politiques, plus il est nécessaire de leur donner la science qui permet d’accomplir dignement ces devoirs nouveaux. ”

“ On aurait d’ailleurs mauvaise grace à déclarer insuffisant le noviciat établi dans le corps consulaire, si l’on songe que la carrière diplomatique, qui s’en rapproche par une si étroite analogie, ne possède aucune institution de ce genre. Le recrutement y est préparé par l’adjonction d’un certain nombre d’attachés aux bureaux du ministère ou aux ambassades ; malheureusement leur nomination est toute discrétionnaire. Point d’examen, point d’études obligées ; point d’avenir assuré. L’enseignement nécessaire à ces futurs diplomates n’est donné dans aucune école. ”

“ Quand le pouvoir n’est pas assis, quand les partis sont encore en armes, il serait imprudent de confier à des mains ennemies une part d’autorité. Il en est de même en tous temps de certains emplois dont le caractère est essentiellement politique et dont les titulaires doivent reproduire sans altération la pensée, les tendances et l’esprit du gouvernement. ”

“ Il n’est pas plus vrai que le principe de la responsabilité des ministres implique la faculté de disposer en toute liberté des emplois publics. Combien n’abuse-t-on pas du principe de la responsabilité des ministres ! Si l’on acceptait certaines théories, aucun régime ne serait plus despotique que notre régime de liberté. ”

“ III. Jusqu’ici nous ne nous sommes occupé que des emplois les moins élevés, sorte d’épreuve et d’initiation plus spécialement destinée aux hommes jeunes, nouveaux, et chez qui le zèle et la vivacité de l’esprit suppléent à l’expérience. Au-dessus de ces emplois s’ouvre la liste de tous ceux dont se compose l’ensemble du service public et qui réclament d’autres qualités, la maturité avec la vigueur, et des connaissances qui, pour quelques-uns du moins, supposent une intelligence distinguée. ”