Félix Garas

“ Dans tous les pays, le problème d'une organisation rationnelle du recrutement des fonctionnaires est posé, sinon résolu. Non seulement le droit administratif a acquis son indépendance dans l'ensemble des disciplines juridiques, mais encore à l'intérieur de ce droit administratif lui-même, la question de l'entrée et de la sortie du service public font le plus souvent l'objet d'une étude autonome. De même qu'il y a un droit fiscal ou un droit des transports, il y a maintenant un droit des fonctionnaires. Dans certains pays comme la France, ce droit est épars dans l'ensemble de la législation. ”

“ Le fonctionnaire actif ne tarde pas — car il ne la renouvelle pas — à perdre cette culture générale sans laquelle il n'y a pas de véritable grand homme d'action. Le fonctionnaire non actif devient rapidement, s'il s'intéresse à son métier, un spéculatif, amateur raffiné de belles théories, sans contact avec les réalités administratives. Cette unité administrative si souhaitable n'est donc pas inspirée par un vain souci de logique stérile. Elle est la traduction pratique de cette unité intellectuelle dont la réalisation permettra seule une renaissance de l'Administration française. ”

“ La masse, notion abstraite, elle aussi, va être organisée. La société est envisagée d'un point de vue plus concret et, par là-même, plus réaliste, comme une organisme vivant, composé d'un certain nombre de rouages ayant une existence propre. Chacun de ces organismes existe par lui-même avec ses cadres propres, dont la sélection constituera l'armature de la nation. L'idée de qualité est ainsi introduite dans l'Etat mais cette nation elle-même revêt des aspects différents qui donnent la physionomie à chaque régime. ”

“ Le concours est un moyen de sélection, c'est-à-dire qu'il a pour but de déterminer dans la masse des candidats ceux qui sont le plus aptes à exercer la fonction qu'ils ambitionnent. Il ne s'agit pas de savoir s'ils ont une belle écriture, s'ils sont savants, s'ils ont eu le temps matériel d'apprendre par cœur un certain nombre de pages de manuel, mais s'ils sont capables de remplir la fonction à laquelle ils sont nommés. Un homme est un être concret et non un ensemble de ces abstractions qui s'appellent : le bon élève, le bon étudiant, le collecteur de diplômes, le bon candidat. ”

“ L'Administration française représente ce phénomène social étonnant d'une collectivité fonctionnant toute seule, sans tête, sans âme, sans responsabilité, en quelque sorte par miracle. Il n'est donc pas étonnant que, dans ces conditions, le rendement soit des plus médiocres. Si bas même qu'aucune administration privée, ayant le souci de son prix de revient, ne saurait s'en contenter. Il est douteux, néanmoins, que l'absence de chefs en soit la seule cause. Un chef unique et tout puissant, à condition qu'il ait les qualités nécessaires, pourrait donner un peu de vie passagère à la grande morte. ”

“ On ne considère pas qu'il faut des qualités différentes pour être fonctionnaire au Ministère de l'Agriculture ou à celui des Travaux Publics. L'Administration est un tout, un corps unique. Rien de ce qui touche à la fonction publique ne doit être étranger à un véritable'fonctionnaire. C'est l'instabilité et l'impossibilité de changer de service qui créent l'esprit bureaucratique et routinier. On ne trouvera donc pas, dans la législation prussienne,
cette idée étrange de donner à chaque Administration un mode de recrutement propre. ”

“ Si ce droit des fonctionnaires est aujourd'hui, dans la plupart des pays, bien établi et le plus souvent codifié, c'est donc que la qualité de fonctionnaire est nettement déterminée. Ce qu'on appelle généralement la professionalisation des fonctionnaires est un phénomène universellement répandu. Les fonctionnaires de fait, plus ou moins intermittents, plus ou moins stables, sont devenus des fonctionnaires de droit, incorporés dans les cadres permanents d'une hiérarchie ; leur recrutement s'en trouve, par là même, organisé et légalisé. ”

“ Ce qu 'on admirait sans le vouloir, ce n'est pas l'institution, mais l'esprit qui anime les hommes au pouvoir. Les bons Gouvernements sont ceux des pays où il existe dans la masse un esprit public et chez les dirigeants le sens de l'Etat.
Il en est de même dans l'Administration. Tout ce qu'on peut demander à un règlement, c'est de faire en sorte que chaque homme puisse, dans le poste où il est placé, disposer de la totalité de ses moyens d'action, donner le maximum de rendement. ”

“ Si l'on écarte les métiers à vocation tels que militaire, aviateur, marin, pour lesquels la présélection se fait d'elle-même sans le secours des « orienteurs » et des « dépisteurs » de profession, il existe une masse indécise et flottante de jeune gens et de jeunes filles diplômés qui errent d'un concours à l'autre au hasard d'un renseignement inexact, d'une affiche trop vite entrevue dans la cour d'une école, ou d'une annonce en huitième page des grands quotidiens. C'est ainsi que se recrute l'élite dans le plus civilisé des pays d'occident. ”

“ Il est antipédagogique de soutenir qu'il y a de bons et de mauvais élèves. Cela est exact au point de vue de la préparation à tel ou tel examen, mais cela est inexact au point de vue social. La vérité est qu'il y a des adaptés et des inadaptés. Résoudre le problème de l'adaptation de chacun à la tâche qui lui convient, c'est résoudre tout le problème de la sélection des cadres et c'est en même temps rendre superflus la plupart des concours. Telle est la raison d'être de l'orientation professionnelle. ”

“ L'Exécutif est libre d'organiser comme il l'entend, au mieux des intérêts du service, l'accession aux différents postes d'Etat. Administrer, ce n'est pas seulement exercer un pouvoir, c'est encore désigner ceux qui l'exercent. Le recrutement est donc une des prérogatives essentielles de l'Exécutif. C'est donc à lui et à lui seul qu'il appartiendra de choisir tel ou tel mode de recrutement, désignation arbitraire ou concours (1) . ”

“ Les pays de liberté ont été amenés à suppléer à l'instabilité politique par la stabilité administrative. Les chutes successives des gouvernements, le renversement des majorités, l'influence des partis, l'intrusion du Législatif dans l'Exécutif, et l'autorité croissante des syndicats de fonctionnaires se substituant à l'Etat, ont entraîné la stabilisation du personnel administratif. L'Etat est une nécessité. L'ordre public doit être, de toutes manières, assuré. S'il ne peut l'être par le Gouvernement, il le sera par l'Administration. ”

“ Quelle que soit la forme politique des Etats, au-dessus des constitutions trop souvent éphémères, il y a J'Administration. Les gouvernements changent, elle subsiste. Elle est la grande force muette. Puissance d'exécution, elle devient, en période de crise, puissance de gouvernement. Elle représente la permanence de l'Etat. Les gouvernements meurent et les institutions croulent, l'Administration, tant bien que mal, assure ce minimum de services nécessaires à la vie d'une nation. ”

“ C'est de propos délibéré que la formation des fonctionnaires supérieurs ne renferme pas de formation technique. N'importe quel profane peut faire de l'Administration. Ce qui importe, c'est le don de la
pensée, une réaction logique et claire, de la facilité de jugement et un talent de collaboration avec d'autres personnes, enfin de la personnalité. Un médecin ne peut arriver à cette qualité qu'après avoir fait des études médicales. Le fonctionnaire n'acquiert la maîtrise de son métier que par la pratique. ”

“ La substitution de l'idée de quantité à l'idée de qualité, de l'idée de masse à l'idée de valeur personnelle, a pour conséquence de tuer la notion de responsabilité. Dans tous les domaines, l'anonyme triomphe. La valeur démocratique du concours réside avant tout dans le fait qu'il fait dépendre le sort des candidats d'un jury anonyme et irresponsable. C'est une nation abstraite qui s'oppose à la notion concrète de
choix par le chef responsable, peu faite pour séduire un régime qui repose sur un certain nombre de conceptions abstraites (1) . ”

“ Aucun effort de ce genre n'a jamais été tenté dans l'Administration. C'est un problème que ceux qui ont la charge d'organiser les services publics ne semblent même pas soupçonner. Le recrutement des fonctionnaires n'obéit actuellement à aucune règle générale, à aucune vue d'ensemble. Il n'a jamais été question de rationaliser ce recrutement et, même lorsque la réforme administrative préoccupe le législateur, ce n'est pas de recrutement qu'il se soucie. Il s'efforce seulement de réaliser les économies que la situation critique des finances rend une fois de plus indispensables. ”

“ L'idée essentielle en démocratie, c'est l'idée de concours. Il n'est pas nécessaire de rappeler les avantages qu'on lui reconnaît généralement : il serait une garantie de compétence, supprimerait le favoritisme et rétablirait l'égalité du point de départ. Il est permis de douter que ces avantages, qui s'ont réels, aient été la raison déterminante de la création des concours. Le succès de cette forme de recrutement tient plutôt au fait qu'elle est dans l'esprit de l'évolution générale des institutions démocratiques. ”

“ Un licencié en droit normal ne se pose le problème de sa carrière qu'une fois ses grades acquis. Seuls les hasards d'une conversation, d'un renseignement fourni par un ami ou d'une affiche rapidement entrevue déterminent son avenir. Il sera, sans qu'il sache pourquoi, presque au hasard, dans un contentieux, dans une banque, dans un Ministère. Hasard donc dans le choix du genre de métier. Mais, une fois son choix fait, s'il a décidé d'être fonctionnaire, hasard encore. A quel concours va-t-il se présenter ? Il y en a de faciles et de difficiles. ”

“ Ainsi est né le jury de concours, cette merveille d'abstraction. Ainsi s'expliquent aussi les graves défauts de cette méthode, qui ne sont pas autre chose d'ailleurs que les défauts de toute abstraction, notamment l'impossibilité d'adapter les moyens au but. Au lieu de faire œuvre humaine, c'est-à-dire d'envisager l'homme dans sa réalité concrète et vivante, avec ses capacités et ses possibilités, avec ses défauts et ses chances de perfectionnement, avec tout ce complexe d'idées, de sentiments et d'aspirations qui font la personnalité, on dresse un certain nombre de règles abstraites. ”

“ Le politique s'étend à l'économique, au social, et va jusqu'à englober la plus grande partie de l'activité collective. Cette extension de l'Etat entraîne une extension du recrutement et exige son perfectionnement. Tant qu'il s'agissait uniquement de politique, l'arbitraire dans la sélection pouvait, dans une certaine mesure, se justifier parce que la politique est un art qui est au-dessus des compétences professionnelles, mais il n'a plus guère d'excuse lorsqu'il s'agit de recruter pour l'Etat des ingénieurs et des techniciens. ”

“ Il y a une sorte de contradiction entre la démocratie qui repose sur l'idée de libre discussion, d'incessante révision critique et l'administration qui repose sur l'idée d'autorité. La démocratie a pu durer en France parce qu'elle est restée limitée aux organes du gouvernement et n'a pas encore pénétré dans les rouages administratifs. La troisième République a conservé presque intacte la forte hiérarchie du premier Empire et c'est là le secret de sa durée. ”

“ Il choisira les uns ou les autres selon la confiance qu'il a dans ses capacités de travail. Il choisira le type « petit concours » ou le type « grand concours », mais son incertitude reste toujours extrême. Il y a de nombreux grands concours et d'encore plus nombreux petits concours. S'il a l'idée de préparer un grand concours et s'il n'a pas la valeur : equise, il ira de l'Inspection des Finances au Conseil d'Etat, du Conseil d'Etat à la Cour des Comptes, passant plusieurs années de sa vie à préparer des programmes identiques pour passer avec des jurys différents. ”

“ Voici terminé cet essai rapide d'une réforme du recrutement des fonctionnaires. Au risque de nous éloigner de notre sujet, il nous paraît utile d'en montrer les prolongements nécessaires. Aucun système de recrutement n'est parfait. Ses conséquences ne doivent donc pas être définitives. Une Administration est bonne lorsque chaque fonctionnaire est à sa place. Ce résultat ne sera pas toujours obtenu dès la nomination car aucun jury n'est infaillible. C'est la tâche la plus difficile, mais la plus importante du Chef que de reviser sans cesse l'affectation de ses subordonnés. ”

“ Il est justifié par les qualités spéciales de science et d'honnêteté intellectuelle qui doivent être celles de ce corps d'élite. Mais ce recrutement doit être réformé. Il est actuellement dominé par la distinction fondamentale de l'enseignement primaire et de l'enseignement secondaire, dont l'enseignement supérieur n'est qu'une branche. Ce système a montré à l'usage ses multiples inconvénients. Si l'enseignement secondaire a conservé toute sa valeur, l'enseignement primaire a singulièrement déchu. A force de vouloir être primaire, il est devenu insuffisant parfois, et souvent nuisible. ”