Tsoh Sen-Chia

“ L'autorité investie du pouvoir de nomination, en l'absence d'aucune restriction sur son exercice, est très facilement portée à faire des choix médiocres ou même très mauvais, soit en jugeant faussement les mérites des postulants et en surestimant au-dessus de leur valeur réelle ceux des candidats par elle choisis, soit par des inspirations étrangères au bien public (considération inspirée par le favoritisme, soumission aux influences politiques) . Pour prévenir ces choix, aussi bien que pour écarter tout abus, on est peu à peu amené à restreindre le pouvoir discrétionnaire de nomination. ”

“ Ce qui précède montre bien la nécessité d'un concours ou d'un examen pour l'avancement au point de vue de ses avantages négatifs, c'est-à-dire, ce qui serait l'état de chose, si l'avancement était basé exclusivement sur le résultat du concours d'admission seul. Mais, en plus de cet avantage négatif, le système possède encore un avantage positif, un avantage inhérent au procédé lui-même. Lorsque l'avancement est régi par le concours ou l'examen, les fonctionnaires s'efforcent de le disputer par leurs mérites intellectuels, au lieu de recourir à d'autres moyens. ”

“ D'abord la présentation résultant de cette élection n'investit pas l'élu de la fonction ; elle ne lui confère que l'aptitude à une nomination éventuelle. Mais lorsqu'il s'agit d'une élection proprement dite, c'est cette élection même qui fait ipso facto entrer l'élu en fonction. De plus, dans le cas où l'élection est faite par un jury de concours, l'abstention d'un membre est considérée comme une manifestation de volonté, comme un acte hostile aux candidats (1) . Au contraire, dans une élection proprement dite, l'abstention d'un électeur n'est pas juridiquement une manifestation de volonté ”

“ Le système de nomination sur présentation par un corps professionnel présente un avantage incontestable. Puisque le candidat présenté est pris au milieu même des hommes qui font la présentation, on est certainement mieux placé pour apprécier ses aptitudes, que dans les cas où un individu est nommé à un poste simplement parce qu'il possède un diplôme ou qu'il a exercé ou exerce certaines fonctions, sans que l'autorité qui fait le choix, le connaisse personnellement. ”

“ Par choix intelligent, nous entendons que le choix ne se porte que sur les individus les plus capables au point de vue de l'intelligence, de la probité, des connaissances techniques nécessaires pour la fonction que l'on doit leur confier. Le procédé qui ne recherche que l'impartialité du choix, en négligeant les autres considérations, ne sera pas toujours le meilleur procédé, parce qu'un choix impartial n'est pas nécessairement un choix intelligent, par exemple le tirage au sort. ”

“ Pourquoi ce caractère discrétionnaire du pouvoir de nomination ? Quelle en est la justification ?
C'est l'intérêt du service public qui le justifie. Le meilleur fonctionnement du service dépend avant tout du personnel qui l'assure. Dans ce but, il faut que celui qui est investi du pouvoir de choisir les fonctionnaires, ait le droit d'apprécier librement les aptitudes des individus à qui doit être confié le soin d'assurer le fonctionnement des services, afin qu'il puisse écarter, dans l'intérêt même de ceux-ci, les candidats qui lui paraissent inaptes. ”

“ Le concours permet en effet d'écarter les inaptes, d'élever le niveau scientifique des fonctionnaires et d'accroître, par là-même, leur dignité et leur autorité. Le choix étant basé essentiellement sur la mise à l'épreuve des connaissances, les inaptes n'ont pas en général de chances de réussite. Ceux qui ont eu le courage de concourir et qui ont subi avec succès des épreuves très sévères, appartiennent, pour la majorité d'entre eux, à l'élite de la société, au moins au point de vue intellectuel. ”

“ Mais précisément à cause de la multiplicité, de la complexité et de la variété des besoins auxquels elle est chargée de pourvoir, l'administration moderne n'est plus une besogne ordinaire qui peut être conduite et exécutée par tout le monde. En France l'ancien régime connaissait déjà les problèmes posés par le développement des fonctions publiques et un corps de fonctionnaires, souvent remarquables, existait autour du Roi ou à la tête des provinces. ”

“ L'avantage apparent de l'extension des programmes consiste principalement dans la suppression d'un seul coup et au seuil même de la carrière du favoritisme et de la routine inhérents aux procédés de l'avancement au choix discrétionnaire et à l'ancienneté, car, en exigeant des candidats au moment même de leur entrée au service des épreuves d'aptitude pour les postes plus élevés qu'ils pourront être un jour appelés à remplir, on n'aura plus à craindre un avancement en faveur d'un incapable. ”

“ L'avancement de grade est la désignation à une fonction supérieure d'un individu qui fait déjà partie du cadre du personnel administratif ; c'est en réalité une mutation, un transfert d'un emploi à un autre dans la même administration. La nomination, au contraire, c'est l'admission à une fonction publique d'un individu resté jusque-là en dehors du personnel administratif. ”

“ Il est peu étonnant qu'un fonctionnaire reconnu, au moment de son entrée au service, très apte pour les fonctions les plus élevées de la carrière, se montre parfois très maladroit ou même ignorant lorsqu'il est enfin appelé à remplir ces fonctions, dix ou vingt ans plus tard. La logique voudrait donc que les garanties d'aptitude pour telle fonction ne fussent demandées qu'au moment de la collation du grade, c'est-à-dire, au moment où l'avancement est accordé. ”

“ Le Conseil des directeurs n'est qu'un corps composé de subordonnés de la même administration auxquels l'esprit hiérarchique donne une habitude de soumission et tout au moins de déférence à l'égard de la volonté de leurs supérieurs. A moins que leur intérêt personnel ne soit mis en jeu, ils n'hésitent pas, dans la plupart des cas, à donner leur approbation aux propositions, de crainte probablement de mécontenter leurs chefs. ”

“ Le procédé du concours, convenablement aménagé, permettrait d'assurer un recrutement plus juste et plus sérieux que ceux dans lesquels les candidats sont agréés soit sur production d'un diplôme, soit après une certaine durée de services accomplis, soit sur la présentation par un corps de fonctionnaires. Dans tous ces derniers cas, la faveur et le népotisme peuvent encore se glisser dans une mesure plus ou moins grande et il est à craindre que la désignation ne se porte pas nécessairement sur les individus les plus aptes et les plus dignes de l'emploi à pourvoir. ”

“ Si l'on accordait l'avancement de classe exclusivement à l'ancienneté, sans tenir compte d'autres conditions, telle que zèle et bonne volonté du travail, etc., on risquerait non seulement de donner des avantages pécuniaires à des individus qui ne le méritent pas, mais encore de supprimer toute espèce d'émulation et de zèle, car ces qualités disparaîtraient lorsque le temps seul déterminerait l'avancement. ”

“ Enfin sont également recevables les recours formés par l'Association des Fonctionnaires de l'Administration dans laquelle se produit une nomination irrégulière, si, du moins, cette nomination a une portée générale, susceptible de léser l'intérêt de l'ensemble des membres qui en font partie; car, chargée de défendre l'intérêt commun de ses membres, une association des fonctionnaires ne peut se désintéresser d'une décision qui pourrait avoir pour effet de porter préjudice à la carrière de ses membres ; c'est son devoir même de l'attaquer. ”

“ En Angleterre on s'efforce de choisir, au moyen des concours, des jeunes gens d'avenir et non des individus d'aptitude immédiate. Pour des hommes recrutés dès l'adolescence pour une carrière où ils passeront leur vie et spécialement pour les carrières qui comportent un rôle d'administrateur responsable, la connaissance des détails de la besogne à accomplir et l'aptitude actuelle pour l'emploi sont de moindre importance qu'une bonne instruction générale, une intelligence vive et la possibilité de voir se développer la valeur de la personnalité du futur fonctionnaire (33) . ”

“ « Il est inexact que parce qu'un fonctionnaire est entré dans une carrière sous un régime déterminé, même à la suite d'un concours, il puisse prétendre voir toute sa carrière se développer jusqu'à la fin, sous l'empire de cette réglementation... Les fonctionnaires ne peuvent se plaindre des changements apportés aux règlements dans l'intérêt général ». ”

“ La valeur morale a infiniment plus de chance de se rencontrer là où se trouve la valeur intellectuelle, que là où celle-ci reste douteuse. Inviter les candidats à subir des concours, c'est les obliger à travailler et le travail est un agent de moralisation ; au contraire, admettre des candidats sans épreuves, c'est encourager à la paresse et à l'intrigue, et nous ne croyons pas que la paresse et l'intrigue soient précisément des moyens de perfection morale. ”

“ De même, le procédé qui permettrait un choix intelligent, sans cependant garantir l'impartialité, ne sera pas non plus un bon système de désignation, parce que le choix dominé parfois par des considérations étrangères à l'intérêt du service public, peut se porter sur quelqu'un qui ne le mérite pas et deviendra ainsi un choix arbitraire, par exemple la désignation discrétionnaire du chef de service. ”

“ Le résultat était que les fonctionnaires recrutés au concours n'étaient pas toujours des hommes ayant une capacité administrative, mais des pédants peu expérimentés, maladroits ou même ignorants à la technicité de l'administration. D'autre part, la littérature étant la seule matière imposée aux candidats, tous les intellectuels du pays qui voulaient participer au concours et qui voulaient être fonctionnaires — la classe la plus respectée dans l'ancien régime — consacraient tout leur temps à l'étude de la littérature et par suite négligeaient quasi forcément les autres sciences. ”

“ Mesurer les capacités d'un fonctionnaire simplement d'après son ancienneté dans le service, en négligeant les autres éléments, c'est considérer tous les fonctionnaires qui ont la même durée de fonction, comme également aptes à occuper des postes supérieurs; vue superficielle qui paraît vite contredite par la vérité des choses et par ce principe expérimental de l'inégalité naturelle des hommes. ”

“ Le pouvoir de nomination, quelle que soit l'autorité à qui il appartienne, est en principe discrétionnaire dans la mesure où il n'est pas limité par des textes et où il est exercé conformément à l'intérêt du service public. ”

“ D'après ce qui précède, on voit que le tableau d'avancement n'assure pas, d'une part, à ceux qui y figurent, l'obtention d'un avancement ; il ne ferme pas, d'autre part, la porte des fonctions supérieures à ceux qui ne le méritent pas. Les injustices sont possibles, tant que le système est soumis, dans son application, à des exceptions vagues et non contrôlées par des moyens efficaces. ”

“ D'abord, à la place de la subordination à l'autorité supérieure, on voit que l'élection entraîne une autre subordination préjudiciable à la bonne administration ; c'est la subordination des fonctionnaires élus à l'égard du corps électoral, administré ou justiciable, car le désir de se faire réélire engendre toujours une servitude de ces fonctionnaires envers le collège électoral, et les amène à se soumettre docilement aux pressions individuelles, en sacrifiant les intérêts généraux des services publics. ”

“ Obéissant à l'obligation de respecter l'ordre de classement dressé sans sa participation, l'autorité compétente pour nommer est quelquefois amené contre son gré à nommer des individus non seulement inaptes, mais même indésirables. On voit, par exemple dans une affaire jugée par le Conseil d'Etat et relative à une nomination aux emplois réservés, un préfet de police obligé de nommer comme sergent de ville un candidat, qui n'a pas même un casier judiciaire intact, condition exigée lorsqu'il s'agit des candidats civils au même emploi (8) . ”

“ Il n'est pas douteux que l'ancienneté donne l'expérience. Mais ce n'est pas l'expérience seule, qui forme les capacités d'un fonctionnaire. D'autres éléments existent qui ne sont pas moins importants, par exemple, l'intelligence individuelle, les connaissances professionnelles, la largeur de vues, la capacité de jugement — qualités qui sont toutes indispensables pour développer la valeur du fonctionnaire. ”

“ Au sujet de l'avancement de grade, on dit que l'ancienneté implique une plus grande expérience du métier et que celle-ci développe les capacités des fonctionnaires. Accorder l'avancement de grade à l'ancienneté, c'est donc distribuer les fonctions d'après les capacités ; rien n'est plus juste. ”

“ De là une impossibilité d'unifier le régime du tableau d'avancement, non seulement pour toutes les administrations, mais même pour une seule administration d'une époque à l'autre.
Mais il y a heureusement des principes généraux
qui s'imposent à tous. ”

“ Les inconvénients de ce système sont facilement discernables. Juger sur le vu de quelques épreuves, la valeur d'un candidat ou plus exactement son aptitude à telle fonction publique n'est pas chose facile. ”

“ Au contraire, lorsqu'un jury de concours ne s'occupe que de la mission unique de diriger les épreuves, d'en apprécier les résultats et de faire la présentation des candidats dans leur ordre de mérite, il n'y a aucune nécessité de le rendre permanent. ”

“ Par ces paroles, le célèbre poète anglais veut simplement dire que pour les peuples, les formes du gouvernement sont de moindre importance qu'une bonne administration. Quelle que soit la forme du gouvernement, ce dernier dépend de l'administration pour la marche des services publics. Là où l'administration est efficace et saine, les citoyens sont généralement heureux, les besoins collectifs étant correctement satisfaits. Si au contraire, l'administration est défectueuse, les vicissitudes sont nombreuses dans la vie publique, alors même que l'organisation du gouvernement serait excellente. ”

“ Et c'est ainsi que de très nombreuses conditions sont imposées par des textes ou par une jurisprudence administrative faisant d'après les besoins des services publics une interprétation des principes du droit public. Théoriquement, le pouvoir de nomination est discrétionnaire ; pratiquement, les limites auxquelles se heurte ce pouvoir, deviennent si nombreuses qu'il n'y a pas d'inconvénient à le laisser inscrit au fronton de la porte d'accès aux fonctions publiques. ”

“ La désignation effectuée à l'élection diffère de la nomination à plusieurs points. L'élection est une investiture de confiance, tandis que la nomination est une preuve de compétence : les agents nommés sont en principe permanents et rénumérés, mais les charges des fonctionnaires élus sont provisoires et gratuites en principe. Outre cette différence apparente, il faut encore se garder de confondre le procédé de l'élection avec ce qui se passe dans une situation assez
voisine ”