Fonction publique

“ La pratique de la vie administrative révèle beaucoup plus de facteurs contractuels dans l'organisation de la fonction publique que ne le laisserait prévoir la contemplation hautaine des « principes ». ”

“ Ils ne sont pas fonctionnaires publics proprement dits, toute fonction publique, dans son sens vrai et complet, emportant caractère et responsabilité vis-à-vis du public. Ils ne font que concourir indirectement à l'exercice des fonctions que remplissent les agents directs. C'est de là que leur vient le nom d'employés, qui exprime parfaitement la nature de leurs attributions et indique leur subordination nécessaire aux agents directs dont ils sont les auxiliaires. ”

“ En dehors des fonctions qu'il remplit, le fonctionnaire est simplement un citoyen. Chaque fonction a ses limites déterminées par la loi. Nul ne peut occuper a la fois deux fonctions incompatibles avec la division constitutionnelle 'des pouvoirs et offices. Toute fonction publique, sauf les exceptions consenties par le peuple, est rémunérée. ”

“ Mais, lorsqu' ayant terminé l'ébauche de ce travail d'ensemble, il nous en a fallu préciser les détails et la conclusion, nous nous sommes aperçus que les malentendus, les contradictions, qui divisent l'opinion publique, et les flotte- ments, qu'on peut constater même du côté du Gouvernement, tiennent la plupart du temps à ce qu'on a négligé d'approfondir trois questions, qui dominent cependant tout le débat : la définition du fonctionnaire, la notion de fonction publique, et celle de l'Etat lui-même. De ces points fondamen-
taux, nous avons fait l'objet d'un examen à part ”

“ Sans lui il n'y aurait ni gouvernement, ni société.
Vil.
DES FONCTIONS PUBLIQUES.
D. Qu'est-ce qu'une fonction publique?
R. C'est le soin confié par qui de droit à un citoyen de veiller à un intérêt public, de quelque nature qu'il soit.
D. Quel est le droit du fonctionnaire public?
R. Il n'en a pas d'autres que ceux dont il jouit comme citoyen. Comme fouctionnaire public, ii n'a que des devoirs. ”

“ Sont fonctionnaires tous ceux qui, au service de l'Etat, du département ou de la commune, remplissent une fonction salariée, portée au budget.
73. Les fonctionnaires doivent tout leur temps aux affaires qui leur sont confiées. Aucun fonctionnaire ne peut avoir une autre fonction, ni publique, ni privée.
74. Les appointements des hauts fonctionnaires, tels que conseillers d'Etat, ministres, préfets et autres, ne doivent, en aucun cas, dépasser le triple des appointements des fonctionnaires subalternes. ”

“ Notre heureuse révolution a voulu qu'à chaque fonction publique le citoyen fut appelé suivant ses talens et son aptitude. 11 seroit inconvenant de penser que le fonctionnaire public , depuis l'époque de la révolution , a dû successivement passer par toutes les places, suivant les époques de leur formation ”

“ L'autorité judiciaire est par suite compétente pour connaître de l'exécution de cette convention. — Cons. d'Et., 17 juin 1887, précité. — Trib. confl., 12 juill. 1890, Ville de Paris, [S. et P. 92.3.123, D. 92.3.20]
1435. — III. Collation de fonctions et emplois publics. — A. Nominations et révocations. — La distinction entre les fonctions et les emplois publics est théoriquement assez facile à formuler: la fonction confère à celui qui en est investi l'exercice d'une portion de l'autorité publique; les employés sont de simples auxiliaires qui ne détiennent aucune parcelle d'autorité. ”

“ JV l'égard des administrés, répond M. NÉZARD, il faut tout simplement se baser sur l'acte accompli : « Selon que cet acte est un ordre, un contrat ou un « fait matériel, le fonctionnaire devient fonctionnaire a d'autorité ou fonctionnaire de gestion, mandatairè « ou bailleur de services, et on appliquera les règles « du rapport unilatéral, du mandat, ou du louage. ») (1) Et par rapport à l'Etat? Ici la situation est plus embrouillée. Il faut, pour la déterminer le plus heureusement possible, considérer le but essentiel, l'objet principal de la fonction. ”

“ Les fonctionnaires publics, en donnant à ce titre son acception la plus large, sont les dispensateurs ou les instrumens de la force sociale. La loi, règle suprême d’un pays libre, trouve en eux les intelligences qui la fécondent, l’interprètent ou l’appliquent. Par leur entremise, la justice se rend, l’instruction se propage, la police est observée, l’impôt perçu, la fortune publique administrée, la richesse nationale accrue, la sûreté, la dignité, la grandeur du pays sont maintenues et garanties. Ils occupent tous les degrés de l’échelle sociale ”

“ Les ministères qui s'occupent de la conservation de la société sont les ministères de l'intérieur qui comprend l'administration civile et la police, les ministères de la justice et des grâces, de la guerre, de la marine, des affaires étrangères, et enfin celui qui donne, la vie à tous les autres, le ministère des finances. Ceux qui tendent au progrès, sont les ministères de l'instruction publique, de l'agriculture, industrie et commerce, et des travaux publics. ”

“ L'acception donnée à la désignation de fonctionnaire public est le plus souvent restreinte à l'administration, à la magistrature et à la diplomatie; quelquefois on l'étend, à tort ou à raison, au clergé, à l'instruction publique, a l'armée, à la flotte.
Dans le langage politique et administratif, on ne place dans la classe des fonctionnaires publics que les personnes investies par' leur emploi d'une portion de l'autorité ou de la puissance publiques. ”

“ Le Gouvernement lui-même se préoccupe d'assurer aux fonctionnaires un statut et des garanties, parce que cette nécessité répond à la fois à la * nature des choses et au sentiment de l'opinion publique. ”

“ Donnant, donnant. Quand un fonctionnaire quelconque assume des fonctions publiques, il s'engage, en retour des avantages qu'il y trouve, à se dévouer au public et, tout au moins, à ne pas le tarabuster. ”

“ Les citoyens chargés d'un ministère de service public sont : les syndics de faillite, les experts commis par justice, les avocats, les cantonniers, les instituteurs communaux, les agents de ville, les gardes champêtres et particuliers, — quand ils n'agissent pas comme agents de la force publique, — les agents assermentés des compagnies de chemins de fer, etc., etc. ”

“ Les fonctionnaires publics sont en général toutes les personnes qui exercent des fonctions publiques, et on entend par ces fonctions celles qui sont conférées par le gouvernement, et qui ont pour objet l'administration de la chose publique. ”

“ Dans un sens étroit, est fonctionnaire public celui qui est revêtu d'une autorité publique, qui a la puissance du conpmandement dans le cercle des attributions qui lui sont conférées par la loi.Ainsi entendu, le fonctionnaire public est un agent du gouvernement. Cette définition ne comprend pas évidemment les membres des commissions administratives des bureaux de bienfaisance. Aussi, approuvonsnous les décisions qui déclaraient l'article 75 de la Constitution de l'an VIII inapplicables à ces administrateurs. ”

“ Dira-t-on que la fonction doit être durable ? — Il y a des fonctions temporaires ; — ou qu'elle doit être un métier pour celui qui l'exerce ? — Il y a des fonctions qui se cumulent avec un métier, mais ne sont pas des métiers : telles, la fonction de maire, la fonction de juge consulaire.
Dira-t-on que le fonctionnaire est celui qui participe à l'exercice de l'autorité? — Un ingénieur des ponts et chaussées, un archiviste, un professeur ne participent en rien à l'exercice de l'autorité et sont cependant des fonctionnaires. ”

“ Ils vivent sous l'autorité des agents de l'administration publique qui sont préposés pour être les organes des lois, et qui sont chargés, en cette qualité, d'assurer à chacun la jouissance de ses droits et de réclamer de chacun l'accomplissement de ses devoirs. ”

“ Mais nous avons l'assistance publique, qui est dirigée par des fonctionnaires (nouveaux rires) ; nous avons des bureaux de bienfaisance, c'est-à-dire la bienfaisance administrée par des bureaux (rires et applaudissements) ; et comme ce sont des bureaux, entendez-le bien, c'est nous, Gouvernement, qui en nommons (les membres. Et puis n'y touchez pas ; si vous avez à vous plaindre, si vous avez à poursuivre ces personnages devenus des fonctionnaires au petit pied, vous irez chercher l'autorisation du conseil d'État. (Nouveaux rires, bravos prolongés.) ”

“ Ajoutons que, la qualité de fonctionnaires publics étant exclusivement attachée au ministère que les citoyens exercent et au caractère dont ils sont revêtus, peu importe qu'ils soient ou non salariés. ”

“ Les attributions de ces fonctionnaires-magistrats sont importantes, nombreuses, variées. Outre ce qu'ils doivent à leurs supérieurs hiérarchiques, ils ont à s'occuper de l'administration générale, de la justice, du personnel départemental, de l'instruction publique, des cérémonies rituelles, des voies de communication, de la police, de l'établissement et de la rentrée des impôts, des dégrèvements, des recensements, etc. ”

“ Le fonctionnaire ou l'employé, même destitué, peut être remis en activité, soit dans le même, soit dans un autre service (5) .
IX. Ils gèrent et administrent non-seulement les intérêts de l'État, considéré comme corps politique et comme personne civile, mais encore ceux des établissements publics appartenant à l'Etat; ils dirigent même l'administration des établissements centraux distincts de la personne de l'État, à l'exception de quelques uns plus spécialement placés sous le contrôle et la surveillance de commissions qui rendent compte directement aux Corps législatifs (6) . ”

“ Puisque les actes de gestion sont faits au nom et pour le compte des établissements publics, la fonction qui consiste à les accomplir peut être regardée comme un louage de services entre l'établissement et le fonctionnaire. La mission de faire les actes d'autorité peut être conférée à quelqu'un par l'élection ou par une désignation qui, pour supposer l'acceptation du fonctionnaire, n'en est pas moins elle-même un acte d'autorité et non un acte
(1) V. supra, pp. 20 et suiv. ”

“ Organiser ou diviser le travail administratif, de manière, à ce que chaque partie des services publics, dont la bonne exécution nécessite, de la part des employés ou fonctionnaires, une initiative ou des combinaisons plus ou moins importantes, depuis le surnuméraire jusqu'au directeur général, fît l'objet d'une-spécialité ”

“ Ainsi le personnel de l’instruction publique dépasse 40,000 fonctionnaires ou agens, non compris les écoles spéciales attachées à quelques départemens ministériels pour préparer aux services publics, et des agens d’un ordre inférieur qui échappent à toute énumération. ”

“ Dans tout état normal de l'humanité, chaque citoyen quelconque constitue réellement un fonctionnaire public, dont les attributions plus ou moins définies déterminent à la fois les obligations et les prétentions. ”

“ Le chef du service, préfet ou directeur, ne sait le plus souvent comment combler les vides, et l’on en a vu qui, hors d’état de remplacer un employé de qui dépendait tout le travail, se trouvaient obligés de subir ses exigences, loin de jouir d’une autorité plus certaine. Nous appelons sur cette partie de l’administration l’attention de tous ceux qui veulent à tous les degrés que les services soient récompensés et la condition des fonctionnaires garantie.
En résumé, pour en revenir aux services généraux, c’est surtout l’avancement qui règle la promotion aux emplois. ”

“ L'État exerce la fonction administrative toutesles fois qu'il accomplit un acte-condition ou un acte subjectif ou quand ses agents procèdent, pour assurer le fonctionnement d'un service public, à l'accomplissement d'actes purement matériels. ”

“ Le fonctionnaire veut remplir les obligations de sa fonction, qui s'imposent à lui comme à tous les membres de la même profession. Les administrés, s'ils obéissaient à l'impulsion des milieux sociaux, famille, classe, etc., dont ils font partie, ne se conformeraient pas toujours volontiers aux règles dont chaque catégorie de fonctionnaires assure l'exécution. Ce sont donc bien des hommes d'un groupe, celui des fonctionnaires, et des hommes d'autres groupes, qui s'affrontent. ”

“ Ainsi le bon employé des premières années deviendra un homme distingué et arrivera, comme fonctionnaire, à un rang élevé. L'administration française a l'honneur de voir à sa tête beaucoup d'hommes éminents qui ont débuté par le plus modeste emploi, ont passé brillamment tous les concours, ont suivi toute la filière, et qui ont été désignés tout naturellement, par leur seul mérite, pour occuper les plus hautes situations dans la hiérarchie administrative. ”

“ L'exercice d'un pouvoir public, qu'il soit exercé temporairement ou à perpétuité, exige de celui qui y est appelé de nombreuses qualités. Ce n'est pas seulement le désintéressement, la probité, un sentiment profond de la justice, vertus déjà bien rares, que vous demanderez a l'officier public. Il faudra encore qu'il soit laborieux, zélé, pourvu d'une instruction solide, capable, en un mot, de remplir à tous égards les fonctions souvent difficiles qui lui seront confiées. ”

“ En principe, chaque administration a pour objet de diriger, en vue de l’intérêt de tous, les grands services publics : état civil, finances, police, justice, armée, enseignements, travaux publics, commerce, postes, transports, agriculture, etc., etc. ”

“ LES REVENDICATIONS DE STATUT
Le statut. — Une loi. — L'organisation corporative. — Nominations.
— Avancement. — Les permutations. — Les grades supérieurs. — Le statut disciplinaire. — Echelle des peines. — Les Conseils de discipline : leur composition ; leur pouvoir.
Le statut.
Permanence, hiérarchie, profession : telles sont, avons-nous dit, les caractéristiques par quoi le fonctionnaire s'oppose à l'homme politique (1) . Ce sont les qualités que l'homme politique est porté naturellement à méconnaître. Ce sont celles que le fonctionnaire défend, et qu'il veut voir garantir. ”

“ Quant aux rangs les plus élevés, il y faut moins considérer le fonctionnaire même que l’intérêt public. Il y a intérêt public, en effet, à ce que chaque carrière offre quelques postes éminens qui soient le point de mire des ambitions et un aliment à l’émulation de tous les inférieurs. ”

“ L’aptitude est la condition première, la condition permanente imposée au fonctionnaire ; elle détermine son admission et plus tard son avancement. Ainsi se trouve appliquée la règle sociale qui confère le pouvoir au plus digne ; ainsi se trouvent garantis les intérêts publics, toujours confiés aux mains les plus habiles. L’admission du fonctionnaire l’associe à l’état Dans cette association, il apporte ses travaux, son intelligence, des soins constans et assidus. ”