Adèle-Gabriel-Denis Bouchené-Lefer

“ Nul degré hiérarchique n'est à observer pour se pourvoir contre une décision administrative quelconque, à raison d'incompétence ou d'excès de pouvoir. Toute décision administrative, de quelque autorité qu'elle émane, peut être, pour l'une ou l'autre de ces deux causes, attaquée directement devant le conseil d'État par la voie contentieuse ; cependant l'on peut, avant de recourir à ce conseil, si la décision est l'oeuvre d'une autorité inférieure au ministre, épuiser, avant de recourir au conseil d'Etat, tous les degrés de la hiérarchie purement administrative (2) . ”

“ Tels sont les principes qui servent de règle à la juridiction administrative, laquelle prend elle-même, comme l'autorité judiciaire, pour base et éléments de ses décisions la constitution et les lois, ou les autres actes ayant force de loi. Si elle s'en écarte, c'est involontairement, et, dans le cas contraire, ce serait irrégulièrement. On ne peut devant elle, non plus que devant les autres tribunaux, invoquer comme faisant nécessairement autorité les circulaires et instructions ministérielles, etc. La constitution et la loi seules obligent. ”

“ Puissions-nous avoir inspiré aux jurisconsultes et aux citoyens le goût de cette étude ! Ce que nous voudrions inculquer à tous, c'est que les moeurs publiques et politiques ne se formeront que par l'étude de notre droit public; et nous désirerions surtout que l'on comprît bien que, si quelquefois nos droits et nos libertés ne se trouvent pas suffisamment garantis, c'est à la législation et non pas à l'administration qu'il faut s'en prendre. ”

“ Mais, indépendamment de la puissance publique civile ou politique dont nous venons d'indiquer et d'analyser les attributions, il existe, dans les sociétés organisées, une puissance spirituelle ou religieuse. Celle-ci peut être unie à la puissance publique politique ou civile, ou en être séparée. En France, ces deux puissances sont dictinctes (1) , mais des règles sont tracées et des précautions prises pour que la puissance ecclésiastique et ses ministres ne puissent troubler le pouvoir exécutif civil, ni l'ordre public établi, ni même opprimer les citoyens. ”

“ Le budget, bien que voté chaque année, s'emploie et se règle par exercice. L'exercice s'ouvre au 1er janvier et reçoit le nom de l'année où il commence; mais sa durée se prolonge au delà de l'expiration de cette année et varie par rapport aux diverses opérations auxquelles donne lieu l'exécution de la loi annuelle des finances. En principe, ne devraient appartenir à un exercice que les services faits et les droits acquis, soit aux créanciers de l'État, soit à l'État, pendant l'année qui donne sa dénomination à cet exercice, et il en est effectivement ainsi quant aux dépenses du personnel ”

“ Dans tous les objets qui ne concernent que le service purement militaire, tels que la défense d'une place, la garde et la conservation de tous les établissements et effets militaires, comme hôpitaux militaires, arsenaux, casernes, magasins, prisons militaires, armes, vivres, effets d'artillerie ou de fortifications et autres bâtiments, effets ou fournitures à l'usage des troupes, la police des quartiers, la tenue, la discipline et l'instruction des troupes, l'autorité militaire est absolument indépendante du pouvoir civil (4) . ”

“ Non, c'est la science d'un droit qui intéresse tout le monde. Est-ce la connaissance des droits de l'administration, particuliers à l'administration? Mais l'administration n'a pas de droits, elle n'a que des devoirs. C'est sans doute un droit appliqué exclusivement par l'administration? mais l'application de la moitié peut-être des lois appelées à tort aussi administratives, ainsi que le jugement de la plupart, sinon en nombre, du moins en espèces, des contestations nées à l'occasion des contrats administratifs en la forme, sont de la compétence des tribunaux judiciaires ”

“ CHAP. III. — DES CONSEILS DE PRÉFECTURE. 649
états de cotes, qui, bien imposées, c'est-à-dire conformément à la loi, sont seulement irrécouvrables (1) .
Le conseil d'État n'admet point le recours des percepteurs, même contre les décisions des conseils de préfecture à cet égard, si ce n'est lorsque le ministre des finances, à qui il reconnaît le droit d'attaquer au fond ces arrêtés, déclare s'approprier le pourvoi du percepteur. Le motif de celle jurisprudence est que la disposition de la loi de 1846 a été introduite uniquement dans l'intérêt des fonds de nonvaleurs (2) . ”

“ A partir de l'ordonnance de 1839, des rapports ont pu être faits par les auditeurs même à l'assemblée générale, avec voix consultative. Depuis 1852, les rapports à l'assemblée générale ne peuvent plus être faits que par les conseillers d'État pour les projets de loi et les affaires les plus importantes, et par les maîtres des requêtes pour les autres (2) .
L'assemblée générale du conseil d'État correspond à la totalité, comme à chacun des ministères ou administrations centrales, lesquelles embrassent elles-mêmes toutes les attributions du chef du pouvoir exécutif (3) . ”

“ Un acte d'autorité pris par un ministre, un préfet, un maire, accordant ou refusant une autorisation demandée, prononçant, contrairement ou conformément à la loi, une injonction, une défense, lors même que la loi ouvre ou permet un recours contre cet acte, n'est pas un jugement, ou alors il faut effacer la distinction entre le pouvoir exécutif et le pouvoir judiciaire. ”

“ Les lois de toutes les époques, depuis 1789 jusqu'à ce jour, ont reconnu et maintenu l'existence de dépenses, municipales, distinctes de celles de l'Etat, dépenses parmi lesquelles s'en trouvent qui ne peuvent appartenir qu'à des corps politiques; par exemple, celles de travaux publics aux édifices publics, aux chemins vicinaux, etc.; celles qui ont pour objet de faire jouir les habitants des avantages d'une bonne police, notamment de la propreté, de la salubrité et de la tranquillité; celles des cultes et de l'instruction publique dans la commune, etc. ”

“ Nulle troupe ne peut être changée de la garnison qui lui a été affectée par l'autorité centrale, que par un ordre contraire de la même autorité, ou, dans les cas urgents, par ceux des agents de l'autorité militaire auxquels le chef de l'État en a délégué la facullé. Toute troupe en marche ou prête à marcher en conséquence d'un ordre d'en haut ne peut, soit en totalité, soit en partie, être détournée de sa destination que par un ordre de même nature (3) . ”

“ Dans aucun cas ne sont soumises à la juridiction maritime les infractions, de la part des marins ou militaires de la marine (et autres assimilés) , aux lois sur la chasse, la pêche, les douanes, les contributions indirectes, les octrois, les forêts et la grande voirie (1) .
Lorsque soit les navires ou bâtiments de l'État, soit les ports, arsenaux ou autres établissements maritimes, où le fait a été commis, se trouvent dans une circonscription en état de siège, les tribunaux de l'armée de terre sont seuls compétents (2) . ”

“ L'arrondissement est communal en ce sens qu'il se compose d'un certain nombre de communes (5) qui y sont régies, sans l'intermédiaire d'aucune administration municipale, comme l'était la municipalité de canton (6) ; mais nonobstant cette dénomination, tombée en désuétude, l'arrondissement est surtout, comme il a été, même à son origine, une subdivision du département, et fait partie du système départemental. Il ne se rattache au système communal que comme lien entre la commune et le degré supérieur d'administration, c'est-à-dire l'autorité de département. ”

“ Les règlements d'administration publique, décrets ou ordonnances, faits par le chef de l'État, en vertu d'une délégation spéciale et expresse du pouvoir législatif (2) , ayant pour objet de compléter la loi, ne peuvent évidemment y déroger, non plus qu'à la constitution. S'ils ont pour objet de suppléer la loi, ils en ont l'autorité en tout ce qui n'est pas contraire à la constitution ou à d'autres lois relatives à d'autres matières. ”

“ Si les administrateurs de département, de district, etc., indépendants en quelque sorte, souverains dans leurs fonctions, avaient le droit de varier à leur gré les principes et les formes de l'administration, la contrariété de leurs mouvements partiels, détruisant bientôt la régularité du mouvement général, produirait la plus fâcheuse anarchie. ”

“ Nul ingénieur, nul officier militaire ou maritime ne peut, à moins d'une délégation spéciale, opérer que dans l'étendue du territoire qui est affecté à son arrondissement de service (5) .
La force publique ne peut en général être requise par les autorités civiles que dans l'étendue de leur territoire respectif. Elle ne peut se transporter d'une commune ou d'un canton ou d'un arrondissement dans un autre sans en être requise par l'administration (l'autorité) départementale, ni d'un département dans un autre, sans les ordres de l'autorité centrale (6) . ”

“ Une fabrique est à la fois une autorité ecclésiastique collective, mixte, c'est-à-dire composée de membres ecclésiastiques et laïques (6) , mais n'ayant que des attributions temporelles ; et une personne civile ou plutôt le représentant d'un établissement public, personne civile qui est l'église (7) .
Les fabriques des églises métropolitaines et cathédrales sont composées conformément aux règlements épiscopaux approuvés par le chef de l'État (8) .
Chaque fabrique est composée d'un conseil et d'un bureau de marguilliers. ”

“ Tout officier mis légalement ou admis à la retraite ne peut être replacé dans les cadres de l'armée (6) ; mais il est apte aux emplois civils (7) ; certains emplois civils sont même réservés, dans une certaine proportion, aux anciens militaires en général (8) , et les officiers en retraite peuvent être appelés même à certaines fonctions militaires, notamment celles de commissaires et rapporteurs près les conseils de guerre et tribunaux militaires et maritimes.
L'officier en non-activité, en réforme ou en retraite, conserve son grade. Le grade constitue l'état de l'officier (9) . ”

“ De même que les discussions de compétence ou d'incompétence agitées entre parties (y compris même l'Etat) , devant l'une et l'autre autorité ou juridiction, même devant les tribunaux judiciaires en déclinant leur mission et leur objectant le droit exclusif de l'autorité ou de la juridiction administrative, si elles peuvent occasionner un conflit négatif, ne constituent pas un conflit positif. ”

“ Le fondement essentiel de la constitution est que le pouvoir administratif soit toujours maintenu très-distinct et de la puissance legislative à laquelle il est soumis, et du pouvoir judiciaire dont il est indépendant. ”

“ A Paris, le corps des sapeurs-pompiers, jusqu'à 1852, faisait, comme la garde municipale parisienne, partie de la gendarmerie. Aujourd'hui il constitue un corps soldé tout à fait à part, placé néanmoins, comme la gendarmerie, dans les attributions du ministre de la guerre, du moins pour tout ce qui concerne son organisation, son recrutement, le commandement militaire, la police intérieure, la discipline, l'avancement, les récompenses et l'administration intérieure du corps (6) . ”

“ La loi de 1850, en déclarant que, jusqu'à la promulgation de la loi à intervenir, sur l'enseignement supérieur, le conseil supérieur et les nouveaux conseils exerceraient, à l'égard de cet enseignement, les attributions qui appartenaient au conseil de l'université et aux anciens conseils académiques (5) , n'a entendu maintenir, sans doute, que les attributions légales. Une loi seule pouvait créer des peines et régler les compétences. Le recours serait ouvert, dans tous les cas, au conseil d'État, pour incompétence et excès de pouvoir. ”

“ S'il s'agit d'un acte d'autorité, susceptible, exceptionnellement ou non, d'un débat contradictoire et juridique, la réclamation ou le débat doit, en général, être porté, soit immédiatement et directement, soit après un certain circuit, devant la juridiction administrative, chargée de statuer sur le contentieux, dit avec raison ici administratif; c'est à ce cas surtout que s'applique le principe de la séparation des pouvoirs et la défense faite aux tribunaux de connaître, c'est-àdire de se porter juges des actes de l'autorité exécutive ou du pouvoir executif (6) . ”

“ Le caractère électif ou représentatif, fort affaibli, fut maintenu aux autorités chargées de la répartition des contributions directes, du vote des centimes additionnels destinés aux dépenses du département et des arrondissements, considérés non-seulement comme fractions de l'État, mais comme corps politiques distincts. Ces autorités perdirent même bientôt aussi tout caractère représentatif (1) ; mais elles conservèrent la forme collective; ce furent les conseils généraux de département et les conseils d'arrondissement. ”

“ Lors donc que des actes de même nature émanent de l'autorité suprême, c'est-à-dire du chef du pouvoir exécutif ou quelquefois même de ses ministres, investis par la loi, ou par un acte équivalent, du droit de statuer en son lieu et place, il ne peut y avoir lieu à aucun recours, si ce n'est parfois, administrativement devant le conseil d'État (5) . ”

“ Tous percepteurs (ou receveurs) de droits, taxes, contributions, deniers, revenus publics ou communaux et leurs commis ou préposés qui exigeraient ou recevraient ce qu'ils savent n'être pas dû ou excéder ce qui était dû légalement, se rendraient coupables de concussion et pourraient être poursuivis, sans préjudice de l'action en répétition et sans qu'il soit besoin d'autorisation préalable (7) .
Les recettes de l'État (sauf un petit nombre de fonds spéciaux) (8) , ainsi que les recettes des communes et établissements publics, sont applicables indistinctement à tous les services (9) . ”

“ Il en est d'autres qui ne remontent pas à une élaboration aussi haute de la pensée, mais qui n'en dérivent pas moins de la nature des choses. Tels sont, par exemple, la nécessité de subdivisions territoriales quelconques, par suite, la distinction entre l'autorité ou les autorités centrales et les autorités locales, civiles, religieuses, militaires et maritimes, l'indépendance, réciproque de ces dernières, la nécessité d'un système financier, comme d'un système judiciaire ou répressif. ”

“ Ce pouvoir n'est point, de sa nature, un pouvoir permanent. Il naît ordinairement des circonstances et des événements politiques.
En 1789, les députés du tiers état, ou des communes, n'ayant pu obtenir de ceux de la noblesse et du clergé, en corps, de se réunir pour former une seule assemblée et procéder en commun à la vérification des pouvoirs de chaque député, passèrent outre à la vérification des pouvoirs de ceux qui se présentèrent, et virent enfin se joindre à eux la plus grande partie des représentants élus par ces deux ordres. ”

“ Le principe constitutionnel sur la distribution des pouvoirs administratifs (civils) est que l'autorité descende du chef de l'État aux administrations (fonctionnaires) de département, de ceux-ci aux fonctionnaires de district et de ces derniers aux municipalités, à qui certaines fonctions de l'administration générale peuvent être déléguées (5) .
Les administrateurs de département sont le lien de la correspondance (et par conséquent pour l'instruction des affaires) entre l'administration générale et les administrateurs d'arrondissement ”

“ Aucun engagement à la charge de l'État ne peut être contracté qu'en vertu d'une loi ou d'un crédit ouvert pour la dépense (1) , et les ministres ne peuvent accroître par aucune ressource particulière (2) le montant des crédits affectés aux dépenses de leurs services respectifs (3) .
Le budget des dépenses de l'État est présenté au Corps législatif avec ses subdivisions administratives par chapitres et par articles (4) , mais il est voté par ministère ou département ministériel (5) . ”