Paul Touzac

“ Toute personne qui se prétend lésée dans ses intérêts par un décret dû chef de l'État peut s'adresser au chef de l'État lui-même pour en obtenir, à litre purement gracieux, la réformation ou la modification. Tous les décrets du Président de la République, quelle que soit leur nature, peuvent être l'objet d'un recours gracieux. ”

“ Institués en vue d'une mission déterminée, les établissements publics ne peuvent faire aucun acte en dehors du rôle précis qui leur est confié. Ils sont, d'ailleurs, placés sous la tutelle de l'administration, et cette tutelle est plus ou moins étendue pour chacun d'eux.
En règle générale, par cela même qu'ils gèrent un service public, ces établissements peuvent, et, dans certains cas, c'est un droit pour eux, obtenir des subventions de l'État, des départements ou des communes, lorsque leurs ressources propres sont insuffisantes pour leur, permettre de pourvoir à leurs dépenses ”

“ Le droit administratif, est l'ensemble des principes et des règles qui résultent des lois d'intérêt, général et de celles qui président au fonctionnement de tous les organes, non judiciaires, du pouvoir exécutif, chargés de leur application. ”

“ Les comptables sont les agents qui sont chargés du recouvrement des recettes et du paiement des dépenses; en un mot, de manier les fonds publics. Ils prennent des noms différents, suivant l'administration à laquelle ils appartiennent: trésoriers payeurs généraux, receveurs, percepteurs, caissiers, économes, etc. — A la différence des ordonnateurs, dont les comptes sont établis par exercice, les comptables rendent des comptes de gestion qui comprennent non seulement tous les faits de recettes et de dépenses accomplis par eux du 1er janvier jusqu'au 31 décembre ”

“ Les décrets généraux et réglementaires ne peuvent pas faire l'objet d'un recours contentieux devant le conseil d'État, en vue d'en obtenir la réformation, pour violation d'un droit. Les particuliers trouveront, en effet, toute garantie devant les tribunaux judiciaires ou administratifs qui, appelés à appliquer ces décrets, ont le pouvoir d'en apprécier la légalité et d'en refuser l'application, au cas où ils ne seraient pas légalement faits. ”

“ SECTION II
ATTRIBUTIONS DES MINISTRES
Les ministres sont associés à tous les actes du Président de la République et. ils en prennent la responsabilité : « Chacun des actes du Président de la République doit être contresigné par'un ministre » (L. C. 25 février 1875, art. 3, § 6) . En dehors de cette collaboration aux actes du chef de l'État, qui constitue une attribution d'ordre gouvernemental, les ministres ont un pouvoir propre ; ils agissent en leur nom personnel, en vertu de l'autorité qui leur a été déléguée. ”

“ Les établissements d'utilité publique sont des institutions privées qui, en raison des services qu'elles rendent au public, ont été investies de la personnalité civile et peuvent ainsi -recueillir des ressources spéciales, pour accomplir leur mission et perpétuer leur oeuvre ; mais qui demeurent en dehors de l'organisation administrative du pays.
Le caractère d'établissement d'utilité publique leur est conféré par décret délibéré en conseil d'État, après enquête sur le but de l'établissement et sur les moyens de l'atteindre. ”

“ Lorsque ce droit de contrôle est très étendu, et que les administrations locales se trouvent sous la dépendance complète du pouvoir central, on dit que l'on est sous le régime de la centralisation administrative, qu'il ne faut pas, du reste, confondre avec la concentration. ”

“ Les liquidateurs des dépenses de l'Etat sont les ministres. Nous avons vu, en effet, en étudiant la cour des Comptes, que les ministres délivrent, dans la limite des crédits qui leur sont ouverts au budget, des ordonnances de paiement ou des ordonnances de délégation de paiement, lorsqu'ils mettent les crédits à la disposition des ordonnateurs secondaires qui délivrent à leur tour des mandats de paiement. Les ordonnateurs secondaires sont les chefs des divers services, les ingénieurs en chef par exemple, les préfets et les maires. ”

“ En principe, aucune loi, à l'exception des lois de finances et d'intérêt local qui ne sont soumises qu'à une seule délibération, n'est définitivement votée qu'après deux délibérations, séparées par un intervalle de cinq jours au moins. Une seule délibération suffit cependant quand l'assemblée a déclaré l'urgence.
Les projets ou propositions de loi peuvent être votés, en premier lieu, indifféremment par l'une ou l'autre Chambre. Par exception, « les lois de finances doivent être, en premier lieu, présentées à la Chambre des-députés et votées par elle » (L. C. 24 fév. 1875, art. 8, § 2) . ”

“ Dans un premier système, qui est le plus répandu, on soutient qu'en principe les ministres n'ont pas le pouvoir réglementaire. Il suffit, disent les partisans de ce système, qu'une seule autorité soit investie du pouvoir réglementaire dans chaque circonscription administrative. Or, le chef du pouvoir exécutif l'exerce pour tous les services publics et pour tout le territoire de la France; en outre, le droit de réglementer a été formellement reconnu au préfet pour son département et au marne pour sa commune. ”

“ Les créanciers des communes, à l'exemple des créanciers de l'État ou des départements, ne peuvent se servir contre elles des voies d'exécution qui existent contre les simples particuliers. Il leur est interdit, par exemple, de pratiquer, soit des saisies-arrêts entre les mains des débiteurs de la commune, soit des saisies mobilières ou immobilières sur ses biens. Ils doivent, pour obtenir le paiement de ce qui leur est dû, réclamer l' ordonnancement de leurs créances. ”

“ « Tout acte et toute délibération d'un conseil général relatifs à des objets qui ne sont pas légalement compris dans ses attributions sont nuls et de nul effet. — La nullité est prononcée par un décret rendu dans la forme des règlements d'administration publique » (art. 33) . ”

“ Nous savons que le droit d'élever le conflit, c'est-à-dire de revendiquer, devant les tribunaux de l'ordre judiciaire, la connaissance d'une affaire qu'elle considère comme étant de sa compétence, constitue, pour l'autorité administrative, un moyen de faire respecter le principe de la séparation des pouvoirs ”

“ L'arrondissement, bien que nous nous proposions d'en faire l'objet d'une étude indépendante de celle du département, n'a pas de personnalité civile ; il ne constitue qu'une simple circonscription territoriale.
Il importe de remarquer que le -législateur, dans le but d'éviter les conflits et les dépenses auxquels pourrait donner lieu la trop grande multiplicité des fonctionnaires, a chargé le plus souvent les mêmes agents de représenter à la fois l'État et les autres/collectivités territoriales, c'est-à-dire d'être en même temps les organes des intérêts généraux et des intérêts locaux. ”

“ Et la Constitution de l'an VIII, dans son article 75, avait reproduit la même formule, en substituant le conseil d'Etat aux autorités supérieures pour donner l'autorisation de poursuivre: « Les agents du gouvernement, autres que les ministres, ne peuvent être poursuivis, pour des faits relatifs à leurs fonctions, qu'en vertu d'une décision du conseil d'Etat; en ce cas, la poursuite a lieu devant les tribunaux ordinaires. » ”

“ L'autorité administrative a pour mission de pourvoir à la satisfaction des besoins collectifs des citoyens, et cela, de deux façons distinctes : tantôt à la façon d'un intendant, d'un homme d'affaires, qui gère la fortune de son maître, qui recueille ses ressources, les applique aux dépenses et fait exécuter les travaux nécessaires pour l'entretien et l'amélioration du domaine (actes de gestion) ; tantôt à la façon du garde vigilant qui, par une police constante, empêche la détérioration des propriétés dont la surveillance . ”

“ En effet, une loi, un décret rendu en conseil d'Etat, ou une simple décision du conseil général, suivant les cas, peut réunir plusieurs communes en une seule, ou distraire une section de commune pour la rattacher à une autre commune (L. 3 avril 1884, art. 3 et 6) .
La commune réunie aune autre commune et devenue ainsi fraction de celle-ci, de même que la section réunie à une autre commune, conservent la propriété des biens qui leur appartenaient. Leurs habitants conservent la jouissance de ceux de ces mêmes biens dont les fruits sont perçus en nature. ”

“ Dans un premier système, on soutient que le tribunal de droit commun est le conseilde préfecture.. Dans un second système, on décide que les juges de droit commun sont les ministres, dans l'étendue de leur département ministériel, Enfin, un troisième système, auquel se sont ralliées la doctrine et la jurisprudence, reconnaît le caractère de juge ordinaire et de droit-commun au conseil d'État. ”

“ Sous l'empire de la Constitution de l'an VIII, les communes retrouvent leur individualité, mais le principe électif a disparu. Il y a dans les « villes; bourgs et autres lieux », c'est-àdire dans les communes : 1° un maire et un; ou plusieurs adjoints, chargés de l'administration active, et à la fois agents du. pouvoir central et représentants de la commune ; — 2° un conseil municipal chargé de l'administration délibérative. ”

“ Le pouvoir constituant a pour mission de fixer, dans une loi fondamentale appelée Charte ou Constitution, la forme du gouvernement et l'organisation des pouvoirs constitués auxquels il entend déléguer l'exercice-de la souveraineté.. . .
D'après la constitution de 1875 qui nous régit actuellement, le pouvoir constituant appartient à une Assemblée Nationale formée de la réunion des deux Chambres législatives.
Les pouvoirs constitués restent seuls chargés de l'exercice de la souveraineté, une fois que le pouvoir, constituant a accompli son oeuvre. ”

“ Elle est, d'ailleurs, une circonscription naturelle, car, tandis que le département, l'arrondissement, le canton, ont une origine purement arbitraire, dépendant de la volonté du législateur, la commune est née, le plus souvent, de la nature même des choses qui porte les hommes à se grouper sur certains points, afin de pouvoir se prêter un mutuel secours. ”

“ « Le maire peut toujours, à titre conservatoire, accepter les dons ou legs et former, avant l'autorisation, toute demande en délivrance. — Le décret du Président de la République, l'arrêté du préfet ou la délibération du conseil municipal, qui interviennent ultérieurement, ont effet du jour de cette acceptation » (art. 113) . —Nous avons vu que le préfet a le même pouvoir, en ce qui concerne les dons ou legs faits au département. ”

“ Conscience et des cultes, — liberté du travail, — liberté dé la presse, — droit de réunion et d'association, — inviolabilité de la propriété qu'aucun citoyen ne peut être contraint à céder, si ce n'est pour cause d'utilité publique et sous la condition d'une juste et préalable indemnité, — indépendance et gratuité de la justice. ”

“ Enfin, en vertu de l'article 2098 du Code civil, le Trésor public jouit d'un privilège pour le recouvrement de cerlaines créances.— « Le privilège est un droit que la qualité de la créance donne à un créancier d'être préféré aux créanciers même hypothécaires » (G. civ., art. 2095) , — Le privilège, à raison «des droits du Trésor, et l'ordre dans lequel il s'exerce, sont réglés par les lois qui les concernent » (Ib., art. 2098,
§ 1er ) . ”

“ La durée de ces établissements est généralement indéfinie; mais la personnalité civile peut leur être retirée par un acte de même nature que celui que leur a conféré l'existence légale. En cas d'extinction d'un établissement public, les biens qui lui appartenaient tombent dans le domaine de l'État, par application des articles 539 et 713 du Code civil, sauf les réserves qui résulteraient des termes formels de la loi. ”

“ Nous avons vu que les conseillers; généraux sont électeurs de droit pour les élections sénatoriales dans leur département (L. C. 24 fév. 1875, art. 4) .
Ils peuvent, en outre, être individuellement investis de certaines fonctions. C'est ainsi qu'ils peuvent, être désignés : par le préfet, pour remplacer le sous-préfet de l'arrondissement, en cas d'absence ou d'empêchement (0. 29 mars 1821) ; — par la commission départementale, pour faire partie du conseil de revision (L. 10 août. 1871, art. 82) . ”

“ « Dans le cas où, pour une cause quelconque, le budget d'une commune n'aurait pas été définitivement réglé avant le commencement de l'exercice, les recettes et les dépenses ordinaires continuent, jusqu'à l'approbation de ce.budget, à être faites conformément à celui de l'année précédente. — Dans le cas où il n'y aurait eu aucun budget antérieurement voté, le budget serait établi par le préfet en conseil de préfecture » (art. 180) . ”

“ « La responsabilité des receveurs municipaux et les formes de la comptabilité des communes sont déterminées, par des règlements d'administration publique,— Les receveurs municipaux sont assujettis, pour l'exécution de ces règlements, à la surveillance des receveurs des finances. — Dans les communes où les fonctions de receveur municipal et de percepteur sont réunies, la gestion du comptable est placée sous la responsabilité du receveur des finances, d'après les conditions déterminées par un règlement d'administration publique » (art. 188) .
II. Les comptes de la commune. ”

“ Tout conseiller municipal pourrait requérir la communication des pièces justificatives des opérations comprises dans les comptes de la commune. Les pouvoirs du conseil municipal et ceux du préfet seraient étendus en ce qui concerne les travaux et les fournitures. Les taxes de balayage, établies en ce, moment par décret du conseil d'État, seraient réglées par un arrêté préfectoral ; le conseil général fixerait la taxe sur les chiens. ”

“ Il résulte de ce texte que le Président de la République, qui ne peut être poursuivi que pour crime de haute trahison, jouit d'un privilège de juridiction absolu; la Chambre des députés peut seule le mettre en accusation, et le Sénat est seul compétent pour le juger. Quant aux ministres, ils peuvent, il est vrai, être mis en accusation par la Chambre des députés, et sont, dans ce cas, nécessairement jugés par le Sénat, mais ils peuvent aussi être mis en accusation et jugés suivant les règles du code d'instruction criminelle. ”

“ Il se peut que, sans commettre un crime ou un délit, Un ministre fasse, dans l'exercice de ses fonctions, des actes arbitraires, et dommageables envers l'État ou envers des particuliers. Dans le silence des textes à cet égard, quelques auteurs concluent que les ministres pourraient être poursuivis en dommages-intérêts devant les tribunaux civils, mais un arrêt de la cour de cassation du 2 mars 1829 a déclaré qu'en l'absence de lois spéciales sur la responsabilité des ministres l'autorité judiciaire ne pouvait être saisie.d'aucune action contre eux pour raison de leurs fonctions. ”

“ L'arrondissement, à la différence du département et de la commune, ne constitue pas une personne morale. Jusqu'en 1838, la question a pu paraître douteuse. En effet, le décret du 9 avril 1811 attribuait aux départements, arrondissements et communes, la pleine propriété des édifices et bâtiments nationaux affectés à l'administration, à la justice et à l'instruction publique ”

“ Les maires et adjoints, ainsi que les conseillers municipaux, sont nommés par le Premier Consul ou par le préfet, suivant l'importance de la population de la commune. Ils n'ont ni initiative, ni pouvoir propre.
Ainsi que nous l'avons déjà constaté pour l'administration départementale, la législation postérieure à la loi du 28 pluviôse an VIII a toujours tendu à accroître l'indépendance de l'autorité communale vis-à-vis du pouvoir central. ”