Juridiction administrative

“ Les tribunaux de l'ordre judiciaire forment ce qu'on appelle l'autorité judiciaire, par opposition à l'autorité administrative, laquelle comprend dans un sens large l'administration proprement dite, dont s'occupe spécialement le numéro qui précède, et la juridiction administrative dont nous venons de parler. ”

“ Ainsi à la différence de ce qui existe chez nous, les fonctionnaires actifs ne connaissent jamais des actes de la personne morale, et par contre les tribunaux judiciaires ne sont jamais compétents à l'égard des actes de la puissance publique ; au contraire, la juridiction administrative statue sur des affaires qui relèvent à la fois de ces deux espèces de contentieux, placée ainsi en quelque sorte comme une intermédiaire entre les tribunaux judiciaires et l'administration. ”

“ Nous savons, en effet, que l'administration ne peut être soumise par les décisions d'aucune juridiction, ni à une contrainte manu militari, ni à des voies d'exécution sur les biens meubles ou immeubles qui sont en sa possession. Les tribunaux judiciaires ou administratifs ne peuvent que constater, chacun dans les matières de sa compétence, les obligations, les devoirs juridiques qui incombent à l'administration. ”

“ Comme les tribunaux judiciaires, la juridiction administrative ne peut prononcer par voie de disposition générale et réglementaire (3) . Elle ne peut non plus faire d'injonction à l'autorité administrative active. Elle ne peut statuer s'il n'y a litige (4) , ni juger au delà de la demande (5) . ”

“ Le vote par l'Assemblée nationale de la loi du 24 mai 1872 sur le conseil d'État (art. 9, 15 à 24) , confirmant le second degré de la juridiction administrative 1, est d'un heureux augure, nonobstant certaines réserves, pour le rejet des attaques en apparence dirigées contre, le premier degré de juridiction [vior n° 227] , mais en réalité subversives et destructives de la juridiction administrative tout entière. ”

“ Sans doute, dans le langage vulgaire, les mots administration et gouvernement s'emploient souvent l'un pour l'autre. Mais, dans la langue de la jurisprudence et de la doctrine, ces deux termes ont un sens très-différent, et le Conseil d'Etat, délibérant comme juridiction administrative, ne s'est jamais reconnu le pouvoir de contrôler les actes du gouvernement ; il ne contrôle que les actes d'administration. ”

“ De même que la législation administrative présente des questions d'aptitude qui ne se confondent pas avec la jouissance des droits civils, de même elle présente des questions d'incapacité et de déchéance d'ordre administratif qui relèvent de la juridiction administrative et ne comportent point le renvoi de questions préjudicielles aux tribunaux lorsqu'elles donnent lieu à contestation. ”

“ D'après les principes généraux de la séparation des pouvoirs administratifs et judiciaires, la juridiction administrative a seule qualité 'pour reconnaître les obligations et les droits qui dérivent, soit pour l'administration, soit pour les particuliers, des lois qui ont organisé les services publics ou des actes d'autorité faits par l'administration en exécution de ces lois. (Voy. ORGANISATION JUDICIAIRE.) Une disposition spéciale de la loi du 28 pluviôse an VIII porte (art. 4) que « le conseil de préfecture prononcera sur le contentieux des domaines nationaux. » ”

“ L'autorité qui sera ainsi appelée à contrôler la décision administrative fera à la fois office de juge, puisqu'elle tranchera un différend, et office d'administrateur supérieur, puisqu'elle redressera une erreur ou une illégalité de l'administration. Ce pouvoir intermédiaire, qui tient à la fois de l'exécutif et du judiciaire, pourra être réuni à l'un ou à l'autre selon que les traditions d'un pays, les conditions générales de son organisation administra- tive et judiciaire le porteront à fortifier l'influence des tribunaux ou celle de l'administration. ”

“ Le droit d'élever le conflit devant les tribunaux judiciaires, pour empiétement prétendu sur la fonction ou sur la juridiction administrative, appartient aux gouverneurs de province. La délibération du Conseil d'État, prise en assemblée plénière sur le rapport de la section de grâce et justice, est transmise au président du conseil des ministres, et en outre au ministre de l'intérieur et aux parties intéressées dans le litige. ”

“ La procédure administrative, en matière contenti-euse, a été fixée en partie par la jurisprudence des arrêts, en partie par la législation. Les règles qui la composent ont pour objets : la nature, l'étendue et les limites de la compétence administrative, le règlement de la juridiction entre l'autorité judiciaire et l'autorité administrative, c'est-à-dire les conflits, le mode suivant lequel les particuliers doivent former. ”

“ Ici la raison d'Etat, le salus populi suprema lex a introduit une exception qui doit être restreinte aux cas rigoureusement nécessaires.
< L'administration exerce une véritable juridiction, puisqu'elle prononce, après provocation des parties, sur un litige élevé entre elle et des particuliers, ou quelquefois entre des particuliers touchant l'application de la loi à un fait dont l'existence et les conséquences sont contestées. ”

“ L'État peut se trouver aux prises avec les particuliers de deux manières, soit lorsque ceux-ci réclament contre la violation d'un droit, cas qui rentre dans la juridiction contentieuse, soit lorsqu'ils sollicitent une faveur, ce qui est du ressort de la juridiction gracieuse. Les attributions dont il est ici question rentrent dans cette seconde catégorie. Le conseil d'État, sans avoir de pouvoir propre, vient en aide au pouvoir exécutif en lui préparant la décision à prendre dans l'exercice de la juridiction administrative gracieuse. ”

“ La justice et l'administration sont séparées à tous les degrés de juridiction. — Dans tous les cas où une autorité administrative, d'après les lois existantes ou celles qui interviendraient à l'avenir, est appelée à statuer sur des contestations entre particuliers, la partie qui serait lésée dans ses droits par la décision administrative est libre de recourir contre son adversaire par les voies judiciaires de droit commun. ”

“ Comme la juridiction administrative n'émane que du roi en son Conseil et de ses
1. Laferrière, l. c, n. 22, tome 1, pp. 124 à 131 ; Dareste, l. c, a. 7, pp. 108 à 111.
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intendants qui ne sont que ses agents (1) , il est permis d'affirmer que l'ancien régime n'a connu aucune différence entre le contentieux administratif et le recours gracieux ; aucune distinction n'est faite entre l'illégalité et la simple inopportunité de l'acte administratif, non plus qu'aucune distinction entre le droit de l'individu qui est violé et son simple intérêt qui est lésé. ”

“ Ce qui diffère, selon les législations, ce n'est pas l'essence même du contentieux administratif, c'est la répartition des affaires qui en relèvent entre l'administration active, les tribunaux administratifs et les tribunaux judiciaires. ”

“ On peut formuler les règles suivantes : 1° Lorsque l'administration agit comme intendant de son domaine privé, c'est-à-dire des biens productifs de revenus qu'elle possède comme personne civile, les conventions qu'elle passe sont des contrats de droit commun du ressort des tribunaux judiciaires, à moins d'exceptions spécialement prévues par la loi. Ces exceptions sont rares et la jurisprudence répugne à les étendre.
2° Lorsque l'administration agit pour la gestion des services
publics, c'est encore l'autorité judiciaire qui est compétente en principe et sous réserve des exceptions légales ”

“ Les actes par lesquels l'autorité administrative habilite des administrations locales, ou des établissements publics soumis à sa tutelle, à prendre certaines décisions ou à passer certains contrats, sont des actes de la puissance publique. A la vérité ils ne contiennent ni prescription ni défense,
1. Nous aurons à signaler diverses applications de ce principe, en même temps que les exceptions qu'il peut comporter dans les matières correctionnelles. Voy. ci après, chapitre VI.
ils se bornent à autoriser ou à approuver des décisions prises par autrui. ”

“ Beaucoup d'auteurs qui comptent même parmi les partisans de la juridiction administrative entendent justifier cette solution par ce motif qu'il importe que dans un État civilisé l'affaire qui n'appartient pas à la connaissance des tribunaux administratifs appartienne à celle des tribunaux judiciaires afin que les particuliers trouvent une justice quelque part. ”

“ Pour s'en convaincre il suffit de parcourir l'ensemble de nos lois proprement dites relatives aux matières administratives, d'examiner toutes les dispositions contenues dans nos Codes et destinées à protéger les particuliers dans leurs personnes ou dans leurs biens contre les actes des agents de l'administration ; il suffit d'étudier les règles législatives ayant pour but de protéger les personnes administratives elles-mêmes pour le compte desquelles les agents administratifs agissent, contre la manière dont ces agents se comportent. ”

“ Elle instruit et juge les affaires contentieuses selon les formes usitées devant les tribunaux et rend ses décisions après débat oral en audience publique. Elle exerce un droit de juridiction propre; ses décisions ont force exécutoire, et elles la conservent nonobstant l'appel formé devant le Conseil d'État, à moins de disposition contraire insérée dans la décision, ou de sursis ordonné par le Conseil d'État. ”

“ L'usage que le gouvernement croit devoir faire de son initiative législative est aussi soustrait au contrôle des tribunaux administratifs aussi bien que des tribunaux judiciaires, et les mesures par lesquelles il présente, ou retire ou refuse de présenter un projet de loi, ne peuvent être discutées devant aucune juridiction. ”

“ En fait, on chercherait en vain dans notre législation positive un classement entre les diverses catégories d'agents effectué d'après cette distinction ; certains agents ont à la fois le pouvoir de prendre sur certaines matières la décision qu'ils jugent bon de prendre, et l'obligation d'accomplir certains actes déterminés ; ils sont à la fois autorités administratives et simples agents ; les préfets, les maires, pour
n'en pas citer d'autres, sont dans ce cas ”

“ La seule règle que l'on puisse poser d'une manière certaine, c'est que l'autorité judiciaire devra s'abstenir toutes les fois qu'il s'agira d'apprécier un acte administratif.
547. — Constatons qu'il est admis, en principe, que les tribunaux judiciaires ont compétence pour examiner si les actes à l'occasion desquels des poursuites sont intentées devant eux contre des fonctionnaires', constituent réellement des actes administratifs échappant à leur juridiction.— Cass.,10 déc. ”

“ Voyons enfin, parmi les œuvres publiées, celles qui ont trait au Droit administratif. Nous avons d'abord de M. Chauveau trois volumes intitulés : Principes de compétence et de juridiction administratives. Le premier renferme une synthèse des lois administratives, sans aucune citation de textes législatifs ni de décisions jurisprudentielles. Les deux autres, portant des numéros correspondant à ceux du premier, contiennent tous les détails des discussions doctrinales et les indications des monuments de jurisprudence afférents aux: questions résolues par l'exposé des principes. ”

“ Si, au contraire, la première circonstance existe, mais que la seconde fasse défaut, c'est-à-dire, s'il n'y a pas lésion d'un droit acquis, mais simple froissement d'un intérêt parl'acte administratif intervenu, la matière, ne fait partie ni du contentieux administratif ni du contentieux judiciaire: elle est de la compétence delà juridiction gracieuse ou discrétionnaire. Ce recours, au lieu de saisir les tribunaux administratifs, sera porté devant les dépositaires de l'action administrative ou administration pure, maires, préfets, ministres, et. enfin devant le pouvoir exécutif ”

“ La justice rendue par les tribunaux du premier degré est, en général, déléguée.
26. La justice rendue par le tribunal du second degré est complètement réservée.
24. — Une question qui n'est pas encore absolu-
(1) Manuel des Conseillers de préfecture, tome 1er, N° 39.
ment tranchée, est celle de savoir si la juridiction administrative contentieuse est déléguée ou réservée. Elle est l'un et l'autre, croyons-nous; et voici sur quels motifs repose notre assertion.
25. — Veut-on soutenir que les tribunaux administratifs du premier degré rendent une justice réservée? ”

“ Ils étaient, tout à la fois, autorité administrative et juridiction d'exception.
Comme autorité administrative, ils dirigeaient tous les services publics, y compris les finances, l'administration du domaine, la voirie, et même tous les travaux publics, jusqu'au jour où les intendants en furent chargés.
Comme juges d'exception, ils tranchaient les litiges intéressant le domaine, et punissaient les infractions en matière de voirie. Ils jugèrent même le contentieux des travaux pu (1)
pu (1) Traité des juridictions des trésoriers de France. ”

“ La jurisprudence paraît, en cette matière, consacrer, mieux qu'elle ne le fait dans la matière du classement, le principe que l'autorité judiciaire doit s'abstenir de faire des. actes d'administration. La délimitation du domaine public étant une opération administrative, les tribunaux judiciaires ne peuvent jamais l'effectuer, même pour partie et incidemment. ”

“ Tout se réduit au point de savoir si les deux juridictions offrent les mêmes garanties aux justiciables; or, à part quelques modifications que nous avons nous-mêmes indiquées comme utiles, on peut affirmer que le recours à la justice administrative est plus, efficace que tout autre, et surtout plus protecteur du droit et de la propriété. Il suffit, pour s'en convaincre, de comparer sur les questions les plus ordinaires de la pratique la jurisprudence du conseil d'État et celle de la cour de cassation. Peut-être la justice administrative n'est-elle si fort attaquée que parce qu'elle n'est pas. ”

“ Un tribunal civil excède ses pouvoirs et empiète sur les attributions de l'autorité administrative, lorsqu'il ordonne que des individus seront placés sous la protection de la loi et sous la responsabilité d'une commune, qui sera tenue, au besoin, de leur donner une sauvegarde pour rentrer dans leur domicile. ”