Gustave Bazille

“ On conçoit aisément que les lenteurs qui environnent la procédure devant les tribunaux judiciaires, lenteurs qui, au dire de plusieurs, offrent une certaine garantie de bonne justice, ne conviennent nullement aux affaires administratives dont l'urgence est un des principaux caractères.
Et quand on parle de bonne justice, est-il d'ailleurs un tribunal de l'ordre judiciaire qui décide avec plus d'indépendance que les tribunaux de l'administration et spécialement que le Conseil d'Etat ? ”

“ L'article 87 du Code de procédure civile devrait aussi, selon nous, être applicable aux séances des Conseils de préfecture. Il peut arriver que les débats de telle ou telle affaire soient susceptibles d'amener du désordre et du scandale. En quelque grande considération que nous tenions le principe rationnel et éminemment rassurant de la publicité, il nous semble que ce principe doit forcément fléchir dans ce cas ; car il importe avant tout que l'ordre et la décence règnent dans le sanctuaire de la justice ”

“ Aussi le projet de loi propose d'exiger les mêmes conditions pour la nomination des suppléants et des titulaires; il admet seulement que la suppléance n'est pas incompatible avec l'exercice de la profession d'avocat. Il est naturel de penser que des jeunes membres du barreau voudront par la suppléance faire l'essai de leur vocation pour la carrière administrative, et qu'ils pourraient être détournés de tenter cette voie s'ils ne pouvaient s'y engager qu'à la condition de renoncer immédiatement à suivre la carrière du barreau et, jusqu'à un certain point, celle de la magistrature. ”

“ Nul ne peut être nommé conseiller de préfecture s'il n'est âgé de vingt-cinq ans accomplis, s'il n'est, en outre, licencié en droit, ou s'il n'a rempli, pendant dix ans au moins, des fonctions rétribuées dans l'ordre administratif ou judiciaire, ou bien s'il n'a été, pendant le même espace de temps, membre d'un Conseil général ou Maire. ”

“ Lorsqu'on dit, professe M. Foucart, que l'administration est juge dans sa propre cause et qu'on lui en fait un reproche, on exprime d'abord une idée incomplète, car l'administration est juge, sauf la responsabilité de ses agents; on lui fait en outre un reproche mal fondé, car il n'est pas possible que l'administration ne soit pas juge des mesures qu'elle doit prendre, puisque sans cela elle deviendrait impossible. ”

“ Mais, au-dessus de toutes ces juridictions, tend chaque jour à s'en développer une nouvelle qui deviendra supérieure, celle du Conseil d'Etat. Les attributions de ce conseil furent bientôt multiples, car ce corps eminent ne tarda pas à absorber une partie de celles du grand-conseil et du parlement. Aussi son immense pouvoir, rencontra-t-il, dès le début, une foule d'entraves et de contestations. Il grandit sans cesse néanmoins, et devint enfin cour suprême et régulatrice, tribunal administratif de dernier ressort. ”

“ Le parlement, tel qu'il s'est montré, n'est le fait d'aucun décret de la puissance royale. Monument des temps et des circonstances, ce qui l'a établi, c'est la force impérieuse des choses. Quand le roi statue sur lui, il existe déjà; on le sanctionne, on le modifie, nul règlement ne l'a créé. ”

“ La loi restant muette sur ce point, l'usage s'était introduit d'en investir le plus ancien en fonctions. Toutefois « le plus ancien des conseillers soit par l'ordre de nomination, soit par l'âge, peut, malgré le respect qui s'attache à sa personne et malgré ses lumières, n'être pas le plus apte à présider une audience publique. » ”

“ De quelque manière que l'on réponde à ces questions trop indécises, nous aurions toujours quelque peine à concevoir cette influence quelconque attribuée au préfet dans le jugement d'une contestation entre les administrés, et l'administration dont ce même préfet est seul chargé. Qu'il nous soit permis d'ajouter que juger entre les administrateurs et les administrés doit-être le fait de plusieurs parmi lesquels aucun n'administre. ”

“ Plus tard, le 6 novembre 1817, une ordonnance royale réduisit à trois les conseillers de préfecture de chaque département. Peu de temps après, le 1er août 1820, une nouvelle ordonnance remit en viguetir la disposition de la loi de pluviôse qui reçut son entière exécution jusqu'au 28 mars 1852, jour où un décret du Président de la République, décret auquel la Constitution de la même année imprime force de loi, détermine à cinq membres le Conseil de préfecture de la Seine, à quatre celui de vingt-deux départements et à
trois celui de tous les autres indistinctement. ”

“ Ce ne sont pas seulement les cours impériales, la cour de cassation placée à leur tête, les tribunaux civils et de commerce, les tribunaux de paix, les cours d'assises et les tribunaux correctionnels et de simple police dont les débats sont aujourd'hui assujettis aux formalités de la publicité : tous les tribunaux en général, tels que conseils de guerre, tribunaux maritimes, tiennent depuis longtemps leurs séances publiquement. ”

“ Art. 3. Les fonctions de conseiller de préfecture sont incompatibles avec un autre emploi public et avec l'exercice d'une profession.
Art. 4. Chaque année, un décret de l'Empereur désigne, pour chaque département, celui de la Seine excepté, un conseiller de préfecture qui devra présider le conseil en cas d'absence ou d'empêchement du préfet.
Art. 5. Il y a, dans chaque préfecture, un secrétaire général titulaire.
Il remplit les fonctions de commissaire du Gouvernement; il donne ses conclusions dans les affaires contentieuses. ”

“ Jusqu'à ce jour, le défaut de conditions requises pour faire partie d'un Conseil de préfecture n'avait pas peu contribué, on le conçoit, à répandre quelque défaveur sur ces conseils qui, il faut le reconnaître, ont toujours été néanmoins composés d'hommes à la hauteur de leur importante mission et présentant des garanties incontestables de savoir et d'honorabilité. ”

“ Ici la raison d'Etat, le salus populi suprema lex a introduit une exception qui doit être restreinte aux cas rigoureusement nécessaires.
< L'administration exerce une véritable juridiction, puisqu'elle prononce, après provocation des parties, sur un litige élevé entre elle et des particuliers, ou quelquefois entre des particuliers touchant l'application de la loi à un fait dont l'existence et les conséquences sont contestées. ”

“ Enfin survint la Cour du roi qui, sous les yeux du prince, exerçait à la fois les trois pouvoirs législatif, judiciaire et administratif, et qui finit par se transformer en une vraie juridiction nationale. ('2) .
(I) « Au XVIe siècle, des ambassadeurs étrangers décrivant la constitution de la France, disaient ; « Ce qu'on nomme les étals du royaume consiste en trois ordres de personnes qui sont, « le clergé d'abord, puis la noblesse, puis tout le resle de la « population. Le Tiers-Etat, qui n'a pas de nom particulier, « peut être appelé d'un nom général l'état du peuple. » ”

“ En ce cas, répond M. Chauveau Adolphe, l'éminent doyen de la Faculté de droit de Toulouse, les prétendus jugements ou décisions des préfets peuvent en tout temps et en quelque forme que ce soit, être déférés aux ministres pour que ceux-ci rendent une véritable décision, seule susceptible d'être attaquée, par la voie de recours, dans les trois mois de la notification, devant le Conseil d'Etat. ”

“ Nous n'aurions pas aperçu davantage de désagrément à ce que les conseillers suppléants eussent été assimilés aux juges suppléants près les tribunaux civils, ainsi qu'on paraissaît avoir l'intention de le faire. Il nous semble malaisé de concevoir, en effet, qu'un conseiller général, même le plus honorable, puisse plutôt
siéger au Conseil de préfecture qu'au tribunal judiciaire. La science administrative et la jurisprudence du Conseil d'Etat, pas plus que le droit civil et la jurisprudence de la Cour de Cassation, ne s'apprennent du soir au lendemain. Ces connaissances ne s'improvisent point ”

“ M. de Broglie en 1828, M. Bavoux peu de temps après, et tout récemment, au sein du Corps législatif, MM. les députés Paul Eethmont et Ernest Picard se sont faits les champions de cette thèse paradoxale. L'Etat est à la fois juge et partie dans sa propre cause, prétendent-ils. « Il est vrai, absolument vrai de dire aujourd'hui, soutient M. Bethmont, que chaque fois qu'un particulier se trouve en face de l'Etat, c'est l'Etat qui est juge 'et en même temps partie. » (1) En conséquence, il demande la suppression des Conseils de préfecture et de la section du contentieux du Conseil d'Etat. ”

“ Il nous semble qu'auxiliaires vigilants du Maire, ayant des attributions de suppléance et de délégation, investis même, par de véritables textes législatifs (1) , du droit de participer directement à l'action municipale, ils auraient pu être compris dans la faveur accordée aux Maires et aux Conseillers généraux, ou que tout au moins cette faveur aurait dû s'étendre jusqu'aux Adjoints des chefs-lieux de département et d'arrondissement. ”

“ « Je dois ajouter que la formule tolérée par le Conseil d'Etat ( « Le Conseil, adoptant les motifs exprimés
dans l'avis du Directeur, arrête : la demande du sicur. est » ) ne devrait être employée que dans le cas où il n'existe pas de difficulté réelle, de droit ou de fait, et peut-être même exclusivement lorsque la décision, conforme à la fois à la demande du contribuable et aux avis exprimés dans l'instruction, n'est pas de nature à donner lieu à un recours. ”

“ Cette partie spéciale des attributions des Conseils de préfecture est peut-être, de toutes, la plus délicate. Ce ne doit pas être une simple homologation. Les habitants d'une commune ont le plus grand intérêt à connaître, à apprécier, à critiquer la gestion des deniers communaux. Au moins faudrait-il que, si des injonctions doivent être faites à des receveurs municipaux, le Conseil les appelàt à la chambre du conseil pour répondre aux conclusions du ministère public. ”

“ Art. 11 A l'avenir, seront portées devant le Conseil de préfecture toutes les affaires contentieuses dont le jugement est attribué au préfet en Conseil de préfecture, sauf recours au Conseil d'Etat.
Art. 12. Le recours au Conseil d'Etat, contre les arrêtés des Conseils de préfecture relatifs aux contraventions dont la répression leur est confiée par la loi, peut avoir lieu par simple mémoire, déposé au secrétariat général de la préfecture ou à la sous-préfecture et sans l'intervention d'un avocat au Conseil d'Etat. ”

“ Art. 11. Le rôle de chaque séance publique est arrêté par le préfet ou par le conseiller qui le remplace, sur la proposition du commissaire du Gouvernement.
Art. 12. Toute partie qui a fait connaître l'iniention de présenter des observations orales doit être avertie, par lettre non affranchie, à son domicile ou à celui de son mandataire ou défenseur, lorsqu'elle en a désigné un, du jour où l'affaire sera appelée en séance publique, Cet avertissement sera donné quatre jours au moins avant la séance. ”

“ On saisit aisément toute l'importance qu'il y a à ce que les Conseils de préfecture produisent au grand jour les motifs qui les ont déterminés dans leurs décisions ; il ne doit être douteux pour personne que la justice et non l'arbitraire les a seulement dirigés. Ce n'est pas assez que justice soit rendue, a dit Bentham ; il faut, de plus, qu'elle le paraisse.
(1) Bulletin officiel du Ministère de l'intérieur, année 1856, page 155.
PARAGRAPHE If.
Les décisions administratives contentieuses ne sont, en général, revêtues ni de l'Intitulé, ni du Visa, ni du Mandement. ”

“ Un instant suspendu par l'article 151 de la Constitution du 5 fructidor an III, le Conseil d'Etat reparaît bientôt, le 22 frimaire an VIII, avec une autorité plus étendue, pour concourir à la rédaction des projets de loi et des règlements d'administration publique et résoudre les difficultés administratives (art. 52) . Le 5 nivôse suivant, on réglemente son organisation, on le divise en sections et on rétablit les conseillers. Plus tard on institue des auditeurs auprès de ce conseil (3) ; et les maîtres des requêtes viennent de nouveau prendre part à ses travaux (4) . ”

“ Le vœu de tous, en effet, souhaite ardemment qu'on remédie à cet état; et il est certain que dès l'instant qu'une idée se propage et persiste dans l'opinion, il y a au fond quelque chose de bon à établir d'utile à détruire ou d'urgent à modifier. ”

“ Il faut toutefois remarquer que le Législateur n'impose nullement ce mode de procéder. Le recours peut avoir lien, déclare-t-il, par simple mémoire, etc. D'après cette expression : peut, on est admis à conclure que, si on aime mieux se faire représenter par un avocat, même en matière de contraventions, on en conserve la faculté. Mais, dans le cas où on préférerait prendre la voie plus prompte et moins dispendieuse qu'édicté la loi, la requête introductive d'instance doit être signéepar l'appelant lui-même et déposée entre les mains du Secrétaire-général ou du Sous-Préfet. ”