Adolphe Chauveau

“ Ce raisonnement renferme, à mon sens, une méconnaissance complète des fonctions préfectorales ; en matière de conflit, c'est au nom de l'ordre public qu'est élevé le conflit. De même qu'un procureur général ne suit pas une instruction criminelle devant une Cour autre que celle à laquelle il est attaché, de même un préfet, étant sans pouvoir pour faire acte de juridiction administrative hors de son département, n'a ni mission ni qualité pour exercer cet étonnant droit de suite. ”

“ Au préfet comme président ? Mais le préfet est souvent l'adversaire. Conçoit-on un tribunal quelconque qui existe sans un officier public spécialement chargé de tenir un rôle des affaires, d'enregistrer les décisions et d'en délivrer expédition ? Quand les parties ont besoin de prendre communication de pièces nouvelles, de défenses produites, à qui doivent-elles s'adresser ? A la préfecture? Mais, entre les formes de la bureaucratie et les formes de la procédure, il y a une différence que tout le monde comprend. ”

“ Il y a conflit lorsque deux autorités veulent toutes deux retenir le jugement d'une contestation, ou qu'elles se déclarent toutes deux incompétentes pour en connaître,
On distingue deux natures de conflits :
1° Le conflit de juridiction ;
2° Le conflit d'attribution.
Le conflit de juridiction existe lorsque deux autorités du même ordre (judiciaire ou administratif) tombent en contradiction l'une avec l'autre sur leur propre compétence.
Le conflit d'attribution est celui qui s'élève entre l'autorité administrative et l'autorité judiciaire. ”

“ Lorsqu'un conseil de préfecture, où tout autre tribunal administratif, refuse d'admettre l'opposition à une décision par défaut, c'est la seconde décision qu'il faut attaquer par la voie de l'appel, et non la première. ”

“ Les contraventions commises sur les chemins vicinaux peuvent donner lieu à une double nature de poursuites. L'action peut être intentée au nom des communes, propriétaires du sol du chemin, et qui ont intérêt à ce qu'il ne soit point usurpé ou dégradé; elle peut aussi l'être au nom du préfet, dans l'intérêt de la viabilité publique. C'est sous ce dernier rapport seulement qu'elle intéresse l'administration générale. Les communes ne figurent dans l'instance que comme personnes privées. ”

“ Aujourd'hui il n'en est plus ainsi : en ce qui touche les conseils académiques et les conseils départementaux, l'économie de la législation actuelle est incompatible avec l'exercice des fonctions du ministère public, tel que l'avait établi le décret de 1811. Il en est de même du conseil impérial de l'instruction publique. Il est vrai que l'art. 4 du décret du 19 juill. 1850 porte que des commissaires peuvent être chargés, par le ministre, d'assister ce conseil dans la discussion des projets de loi, de règlement d'administration publique, de décrets et arrêtés portant règlement permanent ”

“ Si l'action, quoiqu'elle doive être intentée ou soutenue par plusieurs communes, n'est pas relative à des biens ou à des droits indivis entre elles, il n'y a pas lieu de former une commission syndicale. Chaque commune est alors considérée comme une partie distincte, et elle est représentée en justice par son maire et son conseil municipal, comme dans les cas ordinaires. ”

“ Devant le conseil d'État, on arrive au même résultat d'une manière plus économique et plus rapide. Il n'est pas besoin de jugement de jonction; la partie défaillante n'est point réassignée ; on procède à l'égard du défaillant comme à l'égard du comparant, et la décision est réputée contradictoire envers l'un et l'autre, de la même manière que l'est le jugement des tribunaux après la réassignation. On suppose néanmoins que les deux parties ont le même intérêt ; dans le cas contraire, la décision ne serait contradictoire qu'à l'égard de celle qui a été entendue. Voy. Serrigny, t. ”

“ Le déplacement des pièces pour la communication à prendre par les avocats est de règle générale. Le récépissé en est donné sur un registre par la personne qui vient habituellement les prendre pour chaque avocat; et il est rare qu'on exige la stipulation de leur rétablissement dans un délai déterminé. Nous devons même avouer, pour être sincère, qu'il s'écoule un temps infiniment plus long que celui marqué dans le règlement avant que l'avocat soit mis en demeure de rétablir le dossier. ”

“ Si l'on exige que la voie de l'opposition soit préalablement suivie dans un cas, pourquoi serait-on dispensé d'y avoir recours dans l'autre? Je pense donc, avec M. de Cormenin, t. 1, p. 132, que l'appel est intempestivement dirigé à l'égard des décisions prises, même incompétemment, sans que le requérant ait été entendu, et auxquelles il peut former opposition.
La même règle est suivie en matière civile. Voy. Lois de la procédure civile, t. 4, p. 124, quest. 1639.
588. — Il ne suffit pas qu'une décision ait été rendue contradictoirement pour qu'elle puisse être frappée d'appel. ”

“ Ce qui est juste devant les tribunaux civils ne peut être dangereux devant les tribunaux administratifs. Le système restrictif du législateur conduit parfois à des positions bizarres, à des résultats impossibles. Un seul exemple : le Code de procédure permet la requête civile lorsque le tribunal, qui a rendu la décision en dernier ressort, a omis de prononcer sur un chef de demande ; le moyen n'est pas indiqué comme pouvant être employé pour obtenir la révision d'une décision émanée du conseil d'État* tribunal en dernier ressort ”

“ Il me paraît difficile d'admettre cette procédure exclusivement suivie contre l'avocat, car la décision rendue avec lui ne pourrait alors être opposée à la partie; cette décision ne pourrait que prononcer des dommages et intérêts, sans faire tomber la condamnation primitive. Il est donc plus rationnel de suivre les dispositions de l'art. 356 du Code de procédure civile et d'appeler dans l'instance en désaveu les parties qui ont figuré dans l'instance principale. ”

“ Les lettres ne sont pas des notifications, parce que la notification renferme une idée complexe, l'envoi et la réception. L'étude de la théorie, à laquelle je me suis consacré depuis vingt ans, n'a point changé mon sentiment, et je persiste à penser qu'il serait de la dignité de l'administration d'adopter une jurisprudence conforme aux véritables intérêts de la justice. Il ne faut jamais perdre de vue que le contentieux soumis aux tribunaux administratifs touche des droits et non de simples intérêts. ”

“ Lorsqu'un ministre, au lieu d'interpréter un acte administratif, juge la question de propriété qui n'appartient qu'aux tribunaux civils, le conseil d'État peut, en annulant la décision ministérielle, évoquer le fond, c'est-à-dire donner l'interprétation démandée. ”

“ On ne peut pas raisonner d'une manière plus inexacte; car l'ordonnance, au lieu de fixer un délai de trois mois, parle d'un délai de dix-huit mois. On supposait que ce délai était nécessaire pour que tous les actionnaires pussent être avertis, et cependant, d'après cet art 7, l'ordonnance était censée notifiée à chacun d'eux du jour de sa publication. Disons que le conseil d'État voyait une raison de convenance à ne pas admettre l'opposition, et qu'il l'a repoussée sens donner aucun motif sérieux. ”

“ Il serait nécessaire que toutes les formes à suivre devant les ministres fussent tracées avec précision, les délais fixés, les moyens de recours indiqués ; en un mot, que devant une juridiction si exceptionnelle, les citoyens fussent au moins à l'abri des embûches. Il y va de leur droit, de leurs intérêts les plus précieux, non moins que de l'honneur même de l'administration. ”

“ Dans le cas où l'administration emploie le ministère d'un avocat, est-elle tenue de suivre, les formes ordinaires, et, par exemple, doit-elle déposer une requête, obtenir une ordonnance de soit communiqué, et la signifier, sous peine de déchéance, dans les délais du règlement? ”

“ Remarquons néanmoins que les règles de l'instruction administrative contentieuse sont moins rigoureuses que celles de la procédure judiciaire. La simplicité et la célérité forment son caractère distinctif ; une grande latitude a été laissée au pouvoir discrétionnaire, et les formes substantielles sont, en général, les seules dont l'inobservation entraîne la peine de nullité.
15. — Les formalités à suivre pour l'instruction des affaires soumises au conseil d'État ont été réglées, avec soin, par le décret du 22 juillet 1806, connu sous le nom de Règlement du conseil (2) . ”

“ Le pouvoir administratif, pour le profit de la révolution, envahit les choses et les personnes ; les matières civiles se détachèrent des tribunaux, et vinrent s'engloutir dans le gouffre des administrations de district et de département, et la liberté de tous les citoyens obscurs ou puissants, riches ou pauvres, fut de toutes parts inquiétée, poursuivie, enchaînée au nom de la liberté même. ”

“ « Il est bien clair, ajoute—t-il, que des sous-traitants ne peuvent pas intervenir devant le conseil d'État pour faire juger les questions nées de leur convention avec le fournisseur principal; mais pourquoi ne pourraient-ils pas intervenir comme créanciers de ce fournisseur, à l'effet de surveiller leurs droits et pour empêcher toute négligence ou collusion de leur débiteur, souvent insolvable, et qui n'a, conséquemment, pas d'intérêt à bien se défendre? » M. Dufour, 2e édit., t. 2, p. 372, n° 341, adopte en entier l'opinion de M. Serrigny. ”

“ III. Lorsque c'est l'administration qui veut soumettre au ministre une demande dirigée contre un simple particulier ou contre une personne morale, comment faut-il procéder?
Il est incontestable que la partie doit être appelée devant le ministre. Si le ministre prononçait, soit d'office, soit sur la provocation d'un agent inférieur, en l'absence de la partie, sa décision ne serait pas contradictoire et pourrait être frappée de tierce opposition (voy. n° 316) . ”

“ « La décision des conflits doit appartenir au gouvernement, quel qu'il soit, monarchique ou républicain.
« Le conflit est limité dans son exercice par des règles de pondération réciproque entre les deux autorités administrative et judiciaire, et par la responsabilité sans cesse invocable des ministres.
« En résumé, le principe est l'indépendance des pouvoirs; le moyen est le conflit; la conséquence est l'ordre. »
431. — II. La revendication d'une affaire par l'autorité administrative ne peut avoir lieu qu'au moyen d'un conflit régulièrement élevé. ”

“ Un conseil de préfecture appelé, après la résiliation d'une entreprise, à déterminer les sommes dues par l'Etat à un entrepreneur, ne peut ordonner la mise en cause d'un nouvel entrepreneur comme ayant droit à une part du prix, lorsque le premier entrepreneur n'ayant pas traité avec le second est ainsi étranger aux conventions conclues entre celui-ci et l'administration. ”

“ Toutes les fois qu'une matière contentieuse doit aboutir au conseil d'État, sans passer devant un tribunal de premier degré, l'instruction devra être la même. Pour tous les droits que blesse l'action administrative, il faut une voie régulière qui permette d'obtenir les garanties de publicité et de débat oral. Que cette voie soit appelée, recours, pourvoi, ajournement, intimation , intervention, opposition, ce n'est pas ce qui doit embarrasser le demandeur ”

“ Ainsi, dans les contestations qui relèvent des conseils de préfecture, dans celles par exemple qui sont relatives aux entreprises de travaux publics, l'acte par lequel le ministre rejette les réclamations qui lui sont soumises est rendu dans la même forme que ceux par lesquels il statue comme juge; les plus cruels mécomptes résultent de cette confusion. Tantôt, pour qu'on n'oppose pas un jour l'autorité de la chose jugée, les avocats font intenter, par précaution, des pourvois qu'ils croient euxmêmes inutiles. ”

“ Lorsqu'un préfet estimera que la connaissance d'une question portée devant un tribunal de première instance est attribuée par une disposition législative à l'autorité administrative, il pourra, alors même que l'administration ne serait pas en cause, demander le renvoi de l'affaire devant l'autorité compétente. ”

“ Les rédacteurs du Journal des huissiers, dont j'ai rapporté l'opinion dans mon Journal du droit administratif (1857, p. 399, n° 221) , pensent qu'un exploit signifié au préfet, comme représentant l'État, est valablement remis au chef de division de la préfecture dans les attributions duquel rentrent les faits qui y donnent lieu. Cette solution ne me paraît pas conforme aux principes. L'art 67 du Code de procédure civile veut que l'État soit assigné en la personne ou au domicile du préfet, et que l'original de l'exploit soit visé de celui à qui copie de l'exploit sera laissée. ”

“ Ce qui le prouve, c'est qu'avant 1831 la plaidoirie n'était pas admise, et que l'ordonnance du 2 fév. 1831 n'a permis de présenter que de simples observations orales (Même dispositions dans le décret du 30 janvier 1852, art; 20) . Cette garantie accordée aux parties n'altère point le caractère de l'instruction qui, aujourd'hui comme autrefois, se fait par requêtes et mémoires. Les conclusions sont prises dans ces requêtes et mémoires ; jamais il n'est conclu à l'audience. Si l'avocat refuse ou néglige de faire des observations, on passe outre et la décision n'en est pas moins contradictoire. ”