Édouard Laferrière

“ La compétence judiciaire s'exerce sur toutes les obligations qui incombent à l'État bailleur, notamment celle d'assurer au fermier de la chasse une paisible jouissance de la chose louée. Alors même que l'adjudicataire se plaindrait d'un trouble qui ne serait pas l'œuvre de l'État agissant comme propriétaire, mais celle de l'administration exerçant la puissance publique, l'action en résiliation, en réduction de prix, ou en dommages-intérêts n'en serait pas moins de la compétence exclusive des tribunaux. ”

“ Le juge de la compétence ne va pas au delà de sa mission quand il interroge les textes propres à l'éclairer sur la nature juridique d'une contestation dont il doit désigner le juge. S'il s'abstenait de procéder lui-même à cette vérification, sans laquelle il ne peut statuer sur la compétence, s'il la renvoyait au juge du fond, sous prétexte qu'elle peut exercer une influence sur le fond même du litige, il abdiquerait sa propre juridiction, il abandonnerait le jugement du conflit à l'autorité judiciaire. ”

“ C'est le cas où l'administrateur sortirait non seulement de ses propres attributions, mais des attributions mêmes de l'autorité administrative. Si, par exemple, un administrateur confisquait une propriété, privait un citoyen de sa liberté, supprimait un journal, interdisait un commerce ou une industrie licite, le principe de la séparation des pouvoirs ne s'opposerait pas à ce que la partie lésée réclamât l'assistance des tribunaux judiciaires ; il exigerait au contraire que leur compétence s'exerçât aussi librement que si la décision de l'administrateur n'existait pas. ”

“ Si l'acte dommageable est impersonnel, s'il révèle un administrateur, un mandataire de l'État plus ou moins sujet à erreur, et non l'homme avec ses faiblesses, ses passions, ses imprudences, l'acte reste administratif et ne peut être déféré aux tribunaux ; si, au contraire, la personnalité de l'agent se révèle par des fautes de droit commun, par une voie de fait, un dol, alors la faute est imputable au fonctionnaire, non à la fonction; l'acte perd son caractère administratif et ne fait plus obstacle à la compétence judiciaire. ”

“ La législation de l'Algérie et des colonies en offre de remarquables exemples ; elle autorise le Gouvernement à concéder des terres à des colons ou à des sociétés particulières qui s'engagent à les mettre en valeur. Le but poursuivi par l'État n'est pas l'exploitation d'une partie de son domaine, car il n'est pas appelé à en recueillir les produits ; c'est un intérêt supérieur de colonisation ; l'État agit moins ici comme propriétaire que comme pouvoir politique. Dans ce cas encore le domaine privé se borne à fournir à l'État, puissance publique, les moyens d'exercer ses pouvoirs. ”

“ Contentieux de l'annulation. — Les actes et décisions de l'administration ayant le caractère d'actes de commandement et de puissance publique donnent lieu à ce contentieux. Ils ne peuvent pas être revisés et réformés par la juridiction administrative ; ils ne peuvent être qu'annulés, et seulement pour illégalité, non pour inopportunité ou fausse appréciation des faits. La seule action contentieuse qui puisse être dirigée contre les actes de cette nature est l'action en annulation qui porte le nom de recours pour excès de pouvoir. ”

“ Si l'administration n'avait pas le pouvoir d'interpréter elle-même ses actes, de statuer sur les réclamations que suscitent les mesures qu'elle prend, de résoudre les doutes et les difficultés relatives à leur exécution, si elle ne pouvait pas écarter les obstacles mis à sa marche par un intérêt légitime ou par les réclamations d'un tiers, sa liberté d'action n'existerait plus, et sans cette liberté on ne pourrait lui imposer aucune responsabilité politique ou morale. ”

“ Or, comme l'autorité royale n'est jamais si bien affermie que lorsque tous les ordres d'un État sont réglés dans les fonctions qui leur sont prescrites par le prince, nous nous sommes résolus d'y apporter un règlement général, afin qu'une chose qui est établie pour le bien du peuple ne produise des effets contraires, comme il arriverait si les officiers, au lieu de se contenter de cette puissance qui les rend juges de la vie de l'homme et des fortunes de nos sujets, voulaient entreprendre sur le gouvernement qui n'appartient qu'au prince. ”

“ Il y a des actes administratifs dont les tribunaux judiciaires et administratifs peuvent, chacun de leur côté, apprécier la valeur légale. Ainsi, la légalité d'un règlement administratif peut être contestée devant le tribunal de police appelé à réprimer une contravention ; elle peut l'être aussi devant le Conseil d'État saisi d'une demande d'annulation pour excès de pouvoir. A la vérité, les deux juridictions ne rendent pas des décisions de même nature : le juge de police ne peut que prononcer ou refuser de prononcer une peine, mais non annuler le règlement ”

“ Outre l'argument tiré des termes généraux de l'article 1384, on invoque l'esprit de la loi : si le commettant est responsable, c'est parce que l'opération qui a donné lieu à l'acte dommageable a été accomplie dans son intérêt ; aussi la responsabilité n'existe-t-elle du fait des préposés que si cet acte s'est produit « dans les fonctions auxquelles ils sont employés » ; mais quand cette condition se réalise, il n'y a pas à distinguer entre les fonctions publiques ou privées; la nature juridique de l'obligation et la compétence du juge sont les mêmes dans les deux cas. ”

“ III. — RECOUVREMENT DE CRÉANCES PAR ARRÊTÉS DE DÉBET
Nature et limites des droits des ministres. — Les ministres ont le droit d'agir contre certains débiteurs de l'État en prenant contre eux des arrêtés de débet qui deviennent des titres exécutoires en vertu de contraintes délivrées par le ministre des finances.
Le droit de recouvrer des créances de l'État par arrêté ministériel n'est pas général. Non seulement il est limité par les lois de compétence, mais encore il est restreint à certaines catégories de débiteurs par les lois spéciales qui l'ont institué. ”

“ S'il se prolongeait outre mesure, soit par inertie des bureaux, soit par un parti pris de laisser la réclamation sans réponse, il serait profondément regrettable au point de vue de la bonne administration, mais il ne pourrait donner lieu, dans l'état actuel de la législation, qu'à un recours devant le Parlement par voie de pétition, non à un recours contentieux. Il est en effet de principe que le juge, soit administratif soit judiciaire, ne peut contraindre un ministre ou tout autre administrateur à faire un acte ou à prendre une décision. ”

“ Si le recours en annulation formé contre un acte administratif est rejeté, il n'y a pas à proprement parler d'exécution à assurer ; l'arrêt de rejet se borne en effet à écarter les griefs articulés contre l'acte et à laisser celui-ci produire les effets dont il est susceptible ; il ne peut contenir aucune injonction à cet égard, puisque l'administration reste toujours maîtresse de l'exécution de ses propres actes et peut volontairement rapporter ceux que le Conseil d'État refuse d'annuler. ”

“ Elle peut être autorisée à la demande de tout créancier porteur d'un titre exécutoire, par un décret rendu sur la proposition du ministre de l'intérieur et qui détermine en même temps les formes de la vente. La vente ne peut être autorisée, tant pour les meubles que pour les immeubles que s'il s'agit de biens « autres que ceux servant à un usage public ». Bien que la loi se serve de l'expression « vente autorisée », elle prévoit en réalité une vente forcée, une sorte de saisie et d'expropriation par la voie administrative. ”

“ La jurisprudence du Conseil d'État l'a progressivement atténuée en soumettant à un examen plus attentif le principe de la séparation des pouvoirs, et en combinant la notion de l'acte administratif avec une autre notion trop négligée au début, celle des attributions fondamentales de l'autorité judiciaire. D'après une doctrine universellement admise, il ne suffit plus, pour faire échec à la compétence des tribunaux, d'invoquer un intérêt public ou de donner une forme administrative à des actes qui, d'après leur objet, relèveraient du droit commun. ”

“ Si c'est une responsabilité de droit commun dérivant des articles 1382 et 1384 du Code civil, la compétence judiciaire devra prévaloir; si, au contraire, c'est une responsabilité d'une nature particulière, régie par le droit administratif et non par le droit civil, dérivant de rapports spéciaux entre l'Etat et ses agents, et non des rapports ordinaires d'un commettant avec ses préposés, la compétence appartiendra, en principe, à la juridiction administrative. ”

“ Comment le Tribunal des conflits pourrait-il procéder, pour renvoyer à l'autorité judiciaire l'interprétation des lois qui doivent servir à la fois à résoudre la question de compétence et la question du fond ? Il ne peut évidemment pas demander une interprétation préjudicielle de ces lois à l'autorité judiciaire et surseoir à statuer jusqu'à ce que celle-ci la lui ait fait connaître ; la procédure de conflit ne comporte point de sursis de la part du juge des compétences. ”

“ Il ne faut pas se méprendre, en effet, sur le caractère de l'annulation par la voie contentieuse et confondre l'excès de pouvoir avec l'abus de pouvoir, l'abus d'autorité prévu par le Code pénal. L'expression peut prêter à équivoque pour les personnes peu familières avec la langue du contentieux administratif ; elle est colorée, elle l'est trop peut-être pour ce qu'elle veut dire : en réalité elle peut s'appliquer à des incorrections de forme, à des erreurs excusables sur des questions de compétence et de légalité. ”

“ Les tribunaux civils sont compétents pour statuer sur toutes les réparations de dommages causés par le fait d'autrui, par sa négligence, par son imprudence et par l'inobservation des règlements ; cette compétence est générale et elle ne saurait être modifiée parce que les faits de négligence ou d'imprudence constitueraient en même temps des infractions, de la part des employés des administrations publiques, aux règlements de ces administrations. A l'égard de ces employés, l'action exercée contre eux a son principe dans le droit commun et doit être jugée par les principes de ce droit. ”

“ Aucune loi n'a jamais dit que les ministres fussent chargés de juger le contentieux administratif. Même avant l'an VIII, lorsque les ministres rendaient des décisions définitives à l'égard des fournisseurs, des créanciers de l'État, des détenteurs de deniers publics, à l'égard des administrations municipales ou départementales dont ils annulaient ou réformaient les actes, ils n'étaient considérés que comme des administrateurs veillant à la fortune de l'État, aux services publics et à l'observation des lois. ”

“ Le contentieux administratif, considéré au point de vue le plus général, c'est-à-dire comme constituant l'ensemble des contestations juridiques auxquelles donne lieu l'action administrative, n'est pas, on le voit, une création artificielle de la législation française et de quelques législations similaires ; il est dans la nature même des choses, il fait partie de ce qu'on peut appeler le droit commun des États ; il existe avec une extension plus ou moins grande partout où fonctionne une administration soumise au régime des lois ”

“ Mais s'il ne s'agit pas de personnes qui soient en compte avec l'État, et qui puissent être considérées comme comptables reliquataires, même dans le sens le plus large du mot, les textes et la jurisprudence ne semblent pas permettre à leur égard l'emploi du débet et de la contrainte. Les sommes qui leur sont versées sans réserve à titre d'indemnité, de prix de vente, de loyers, de salaires, ne conservent point entre leurs mains le caractère de deniers publics; elles deviennent deniers privés en s'absorbant dans leur patrimoine particulier. ”

“ Il ne saurait donc exister contre l'État aucune procédure tendant à l'aliénation forcée de ses biens ni à la cession forcée de ses créances ; toute inscription d'hypothèque judiciaire, toute saisie immobilière ou mobilière, toute saisie-arrêt pratiquée entre les mains des redevables ou des receveurs de revenus publics seraient radicalement nulles ; l'huissier qui y procéderait encourrait, en outre, en vertu de plusieurs lois spéciales, la peine de l'amende et de l'interdiction (2) .
L'État doit donc toujours être réputé solvable et être réputé « honnête homme (3) ». ”

“ Au contraire, les autorités qui n'agissent qu'en vertu d'une délégation du pouvoir central, sont soumises à l'autorité, du ministre ; cette autorité peut s'exercer spontanément ou sur la demande des tiers qui se prétendent lésés dans leurs intérêts ou dans leurs droits. Le recours de ces tiers au ministre, qui prend le nom de recours hiérarchique, est aussi large que possible ; il peut porter sur des questions de fait, d'opportunité, d'équité, aussi bien que sur des questions contentieuses ; il peut tendre à l'annulation de l'acte aussi bien qu'à sa réformation. ”

“ La gentry n'est cependant pas une caste nobiliaire, une classe sociale à part ; elle ne constitue pas une aristocratie de droit ; mais elle forme une aristocratie de fait, fondée sur la respectabilité des personnes, sur les intérêts qui les attachent au pays, sur le souvenir des services rendus et la confiance dans les services à rendre. Les propriétaires fonciers, les fonctionnaires rentrés dans la vie privée, les hommes de loi, les industriels et les commerçants qui ont quitté les affaires pour vivre dans leur comté et qui s'y sont créé des intérêts territoriaux, composent la gentry. ”

“ Il n'y a là que des actes de gestion du domaine privé sans nulle intervention de la puissance publique.
On appelle aussi concession certaines autorisations données sur le domaine public inaliénable et imprescriptible, telles que l'autorisation de pratiquer une prise d'eau sur un cours d'eau navigable, ou de lui emprunter une force motrice, ou la permission d'occuper certaines portions des rivages de la mer. Il n'y a là que des actes d'administration, non des contrats ; les clauses imposées au permissionnaire ne peuvent être assimilées aux clauses d'une convention. ”

“ Les questions préjudicielles n'ont commencé à prendre une réelle importance, soit entre les tribunaux judiciaires d'ordre différent, soit entre ceux-ci et les tribunaux administratifs, que sous la législation postérieure à 1789.
Dans l'ordre judiciaire, la maxime que « le civil tient le criminel en état » est résultée des articles 326 et 327 du Code civil, qui proclament la compétence exclusive des tribunaux civils sur les questions d'état, et qui obligent le juge criminel à surseoir jusqu'à ce que le juge civil ait statué. ”

“ Ces contrats ne sont pas des actes de gestion, comme ceux que nous venons d'étudier, mais de véritables actes de puissance publique auxquels s'ajoute un élément contractuel. Aussi, ces sortes de contrats excèdent-ils les facultés que le droit privé reconnaît aux citoyens ; ils ne peuvent se réaliser qu'avec le concours de l'autorité publique et en vertu des pouvoirs dont elle dispose ; ils ne relèvent que du droit administratif et de la juridiction administrative. ”

“ Des règles spéciales furent établies pour la perception et le contrôle des revenus royaux provenant des biens du domaine, des redevances féodales ou des impôts, pour l'affectation de ces revenus aux besoins de la maison du roi et des services publics. Tout ce qui concernait l'administration des biens domaniaux, le recouvrement des créances, la liquidation et le paiement des dettes, la comptabilité des agents préposés à la recette et à la dépense releva de la Chambre des comptes, chargée à la fois d'exercer le contrôle administratif et la juridiction
en matière domaniale et financière. ”

“ L'absorption d'une propriété privée par le domaine public naturel ne peut donc pas légalement résulter d'une délimitation; les décrets ou les arrêtés qui fixent les limites de la mer ou des fleuves ne peuvent jamais réaliser, en droit, une expropriation indirecte ; s'ils la réalisent en fait, ils excèdent les pouvoirs de conservation qui appartiennent à l'administration et sont, par suite, annulables pour excès de pouvoir. ”

“ Connexité des décisions contentieuses et des décisions administratives des ministres. — Le droit de décision des ministres en matière contentieuse est inhérent à leur droit de décision en matière administrative, et l'on ne conçoit guère comment il en pourrait être séparé. Il n'est pas possible en effet d'administrer les affaires de l'État sans apprécier incessamment des questions de droit et de justice aussi bien que des questions d'opportunité. La solution de ces dernières a un caractère purement administratif; celle des questions de droit et de justice est contentieuse. ”

“ D'une part, en effet, de nombreuses affaires, parmi lesquelles celles qui touchent de plus près au contentieux de l'impôt et aux droits des contribuables, n'ont d'autres juges que des commissions administratives moins aptes à contrôler l'administration financière que des juridictions plus fixes et plus élevées ; l'unité de leur jurisprudence n'est assurée que d'une manière incomplète par un recours devant la Cour de cassation, recours que la loi limite aux cas d'incompétence et d'excès de pouvoir, et qui ne peut s'étendre à la fausse application des lois. ”