Raymond Monier

“ Même les plus ardents partisans de l'unité de juridiction ne songent point à reconnaître compétence aux Tribunaux judiciaires sur le recours pour excès de pouvoir. L'exemple des pays anglo-saxons, où sévit le gouvernement de juges, n'est point encourageant. Il faut laisser le soin de sanctionner l'administration à un tribunal qui, par son recrutement est capable de comprendre ses actes et d'en mesurer la portée et l'utilité, condition nécessaire pour que cette sanction soit efficace sans porter atteinte aux prérogatives de la puissance publique. ”

“ Puisque le service public ne peut fonctionner sans fonctionnaires il n'est que juste que la puissance publique supporte une partie des risques que fait courir l'activité de ses agents. Entendue dans cet esprit, la solution marocaine, nous paraît fort sage, le particulier, en effet, est ainsi sûr d'obtenir réparation des dommages qui lui sont causés, le fonctionnaire d'autre part est responsable de ses fautes personnelles jusqu'à concurrence de sa solvabilité1. ”

“ Au contraire si le plaignant, car c'est à lui de prouver le dol de l'agent public, ne peut préciser aucune circonstance d'où l'inimité personnelle résulte, l'acte incriminé constitue non pas une faute personnelle mais une faute de service. Le refus d'admettre un particulier aux adjudications qui peut être un détournement de pouvoir, ne constitue pas une faute personnelle à moins que ce refus ne provienne d'une inimité personnelle entre le maire et le fournisseur, celui-ci doit préciser les circonstances spéciales qui font de ce détournement de pouvoir une faute personnelle. ”

“ « Si l'acte dommageable est impersonnel, s'il révèle un administrateur, un mandataire de l'Etat, plus ou moins sujet à erreur et non l'homme avec ses faiblesses, ses passions, ses imprudences, l'acte reste administratif et ne peut être déféré aux tribunaux ; si au contraire la personnalité de l'agent se révèle par des fautes de droit commun, par une voie de fait, par un dol alors la faute est imputable au fonctionnaire non à la fonction » (Conclusions sur l'affaire Lau-monier-Carriol, Tribunal des conflits, 5 mai 1877, Dalloz, 1878-3-13) 1. ”

“ De toute façon l'administration ne pourra impunément violer la légalité et les particuliers auront la possibilité de faire respecter d'une façon ou d'une autre leur droit. Au Maroc il n'en est pas de même ; les Tribunaux judiciaires sont compétents en matière administrative ; il faut donc leur permettre d'apprécier la légalité des règlements administratifs, sinon qui sera compétent pour l'apprécier ? ce ne peut-être l'administration elle-même à la fois juge et partie, c'est pourtant ce à quoi mènerait au Maroc l'application brutale de la jurisprudence française. ”

“ Il y a différents systèmes de solution du contentieux administratif.
D'abord un système qui consiste à ne pas faire de distinction entre le droit public et le droit privé et à porter les litiges où l'administration est intéressée devant les Tribunaux ordinaires.
Ensuite le système français, dominé par la règle de la séparation des pouvoirs qui conduit à séparer entièrement l'administration du pouvoir judiciaire, à rendre l'administration indépendante des Tribunaux de droit commun ce qui a abouti à la création de juridictions spéciales : les Tribunaux administratifs. ”

“ Mais si le contrat passé par eux avec l'Administration chérifienne leur reconnaît certains droits spéciaux qui ne figurent pas dans le statut, congés de plus longue durée ou indemnité supplémentaire par exemple, il faut reconnaître que dans ces cas, ils ne peuvent utiliser le recours pour excès de pouvoir pour faire respecter des droits qu'ils tiennent uniquement d'une situation contractuelle. La violation d'une règle contractuelle n'est jamais susceptible de donner ouverture au recours pour excès de pouvoir. ”

“ L'exception d'illégalité ne peut jouer que dans les cas où l'autorité judiciaire est saisie d'un litige, or il est des cas où l'on a intérêt à faire annuler un acte illégal en dehors de tout litige. Prenons un exemple classique, le cas d'un entrepreneur de travaux publics qui a été écarté d'un marché par suite d'une adjudication irrégulière.
En France, l'entrepreneur à la condition de ne pas avoir été écarté par le tri préalable, a le droit d'exercer un recours pour excès de pouvoir devant le Conseil d'Etat à la fin de faire annuler cette adjudication irré-gulière. ”

“ Dans la conception franco-allemande, au contraire, la loi écrite est toute puissante, les voies de recours tendent donc surtout à assurer le respect de la loi, d'autre part, la force de l'administration est telle, qu'il a fallu créer des recours spéciaux pour la tempérer et la soumettre à la légalité ; en France, c'est le recours pour excès de pouvoir.
Il est évident que le législateur français au Maroc en réorganisant l'administration de cet Etat, s'est inspiré des conceptions qui régnaient en France. ”

“ Il est nécessaire en premier lieu de prouver la faute du service public. La jurisprudence définit de façon très différente la notion de faute selon que la faute consiste or un fait de service ou en une décision administrative.
Dans le cas de fait de service, il y a faute quand il y a fonctionnement défectueux du service, inférieur à la moyenne que l'on peut normalement exiger : négligence, imprudence, etc. ”

“ L'argument tiré de l'exacte application de la séparation des pouvoirs ne saurait être invoqué au Maroc, car ce principe est loin d'y être appliqué d'une manière exacte. Pouvoir législatif et pouvoir exécutif sont réunis dans la même main ; il y a mieux, la loi est faite au Maroc par les fonctionnaires et les magistrats qui siègent au service des études législatives et qui appliquent les textes qu'ils ont eux-mêmes élaborés, on ne peut rêver confusion plus parfaite. ”

“ Les groupements professionnels sont sans qualité pour déférer aux juges de l'excès de pouvoir les actes individuels (nomination, révocation d'un agent) à moins qu'ils ne portent atteinte d'une manière positive aux règles statutaires des agents qui composent ces associations. Un recrutement irrégulier, le fait de faire entrer dans une administration un agent qui n'a pas rempli les règles imposées, voilà des cas où les règles positives sont violées ; la jurisprudence reconnaît alors que l'association peut déférer la question au Conseil d'Etat pour excès de pouvoir. ”

“ Lorsqu'il s'agit d'un service public ses actes ont un caractère particulier qui se manifeste d'une part par sa puissance d'àction, d'autre part et en quelque sorte inversement, par les charges que lui impose le but auquel il répond. La création et le fonctionnement d'un service publie, en effet, correspondent à des besoins nécessaires de tous les citoyens ; l'action du service public pour être efficace doit être continue on ne saurait par conséquent lui appliquer les mêmes règles qu'à un individu qui n'agit le plus souvent que pour satisfaire des fins particulières et dans un but égoïste. ”

“ Mais si la faute engage en principe la responsabilité de la puissance publique, il est des cas où le Conseil d'Etat considère que la faute du service public n'engage la responsabilité dé la puissance publique que si elle présente un caractère de particulière gravité. ”

“ On sait qu'en France la jurisprudence du Tribunal des conflits et du Conseil d'Etat a été amenée à faire une distinction entre l'administration et le gouvernement. Tandis qu'un acte d'administration est à coup sûr susceptible de divers recours contentieux, l'acte de gouvernement est soustrait à tout recours juridictionnel,
contre un pareil acte apparaissent seuls possibles les recours gracieux ou hiérarchique. ”

“ Ainsi nous estimons que les Tribunaux du Maroc ne
peuvent se refuser à connaître de l'exception d'illégalité soulevée devant eux à l'égard d'un règlement administratif, puisque c'est la seule voie de droit que conservent les particuliers à l'égard de l'arbitraire de l'administration. C'est du reste la solution adoptée en Belgique où fonctionne un système assez voisin du système marocain. ”

“ Il vaut beaucoup mieux dans ce cas une jurisprudence intelligente, qui, tout en restant fidèle aux principes de notre droit, sait les adapter aux conditions nouvelles et suivre pour ainsi dire pas à pas, les besoins de la puissance publique dans la complexité chaque jour croissante de ses services publics. ”

“ Les personnes morales de droit public de l'Empire chérifien, Etat et collectivités locales secondaires, qui ont en mains, la première d'entre elles à la fois le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif, les autres le pouvoir exécutif dans la limite des attributions et de la compétence qui leur ont été reconnues, ces diverses personnes morales, dans l'organisation et le fonctionnement de leurs services publics, peuvent causer des dommages à des personnes physiques ou morales de droit privé. ”

“ On peut à notre avis, envisager la solution marocaine dans un état d'esprit différent. Si la puissance publique ne saurait être tenue, suivant les principes du droit privé, responsable des fautes personnelles de ses fonctionnaires, ne peut-on dire cependant que les particuliers, victimes du dommage, qui ne peuvent obtenir réparation, supportent de ce fait, des charges excédant la part qui leur incombe normalement dans l'ensemble des sujétions que comporte pour tous l'organisation sociale. ”

“ Il faut au surplus que l'illégalité soit assez grave pour constituer une faute, des illégalités de pure forme peuvent ne pas constituer de fautes, une illégalité commise alors que l'administration ne savait pas
qu'elle commettait une illégalité et qu'elle ne pouvait pas l'avoir su ne constitue pas une faute.
La Cour de Rabat a fait une application de cette idée dans l'affaire Marion du 26 octobre 1926 (Recueil Penant, 1927-2-30) . Il s'agissait d'un fonctionnaire des régies municipales qui avait été poursuivi pour détournement des deniers publics et pour concussion. ”

“ D'autre part, le fait que le recours en cassation, en matière administrative, ne soit aux termes de l'article 8 du dahir sur l'organisation judiciaire, permis qu'au ministère public et qu'il soit suspensif, présente un nouvel intérêt pour les particuliers à ce qu'il ne soit pas statué à tort en matière administrative. Sans
doute l'inconvénient est moins grand que lorsqu'il s'agit de deux ordres de juridictions entièrement séparés, cet inconvénient n'en existe pas moins... ”

“ Le premier invoqué par tous, simplicité et unité « Les justiciables n'ont pas ici comme en France, écrit un auteur déjà cité 1, à fouiller la jurisprudence, à interroger la doctrine pour savoir si tel litige est de la compétence des Tribunaux judiciaires ; le critérium est parfois très délicat à saisir entre l'action de l'administration puissance publique et l'action de l'administration personne privée ». ”

“ Les fonctionnaires des services français sont des fonctionnaires français, ils jouissent de tous les droits et prérogatives attachés aux fonctions qu'ils remplissent, ils font partie des cadres de l'administration française. ”

“ On peut par conséquent très bien concevoir que la responsabilité de l'Etat soit limitée à l'égard des fautes de ses fonctionnaires. L'Etat ne pourrsuit pas comme les particuliers des fins égoïstes, il n'est que le représentant des intérêts communs de tous les citoyens si parfois il cause des préjudices à certains d'entre eux il leur assure par contre des avantages inappréciables, ceci peut être considéré comme la contre partie de cela. ”

“ Lorsqu'un individu subit un dommage ou une gêne qui est partagé par tout le monde et qui dès lors forme le droit commun applicable à tous les hommes vivant en société, il est clair que cet individu n'a rien à prétendre Ces gênes, ces préjudices généraux constituent en définitive la rançon de la vie collective. ”

“ Sans doute la décision du Ministre de la Guerre, dans les circonstances exceptionnelles était légale, il n'y avait pas faute de l'Etat, mais la jurisprudence est fixée dans ce sens que lorsqu'un individu doit supporter un sacrifice de son droit il a par contre droit à une indemnité venant le dédommager de ce sacrifice. Le porteur d'une décision de justice a le droit de faire exécuter le jugement et d'obtenir s'il est nécessaire, l'aide de la force publique. ”

“ Chaque fois que des litiges leur sont déférés qui mettent en cause une administration française, ils se bornent à constater que les textes qui organisent leur compétence administrative relativement à l'Etat chérifien sont inapplicables en l'espèce, qu'à l'égard des administrations françaises ils sont des Tribunaux de l'ordre judiciaire dont la compétence ne peut-être que d'attribution et qu'en conséquence ils doivent d'office se déclarer incompétents. ”

“ La séparation des pouvoirs dans cette conception a bien voulu une spécialisation des pouvoirs chacun dans une fonction. Mais elle veut aussi que les pouvoirs agissent les uns sur les autres pour se limiter réciproquement dans un but de protection des individus. ”

“ Fallait-il reconnaître aux tribunaux français une compétence exclusive en matière administrative ou bien admettre la compétence ratione personae de l'article 2 du même dahir 1, d'où il résulte a contrario, que, normalement, et sauf exception prévue par les textes, dans des litiges où des sujets marocains sont seuls en cause la juridiction des cadis ou des caïds est seule compétente ? ”

“ Si cet équilibre est rompu, si la limite des inégalités inévitables est dépassée, si une personne privée supporte une charge trop lourde, il est juste dans ce cas que la collectivité répare le préjudice que supportent certaines personnes seulement puisque ce préjudice résulte d'un fait présumé accompli dans l'intérêt de tous. ”

“ Les services publics- fonctionnent dans l'intérêt de tous ; pour assurer leur fonctionnement il faut que la puissance publique recrute des fonctionnaires. Si ces
fonctionnaires se servent de leurs fonctions pour causer des dommages à autrui, il n'est que juste qu'ils en soient les premiers responsables, mais si ceite responsabilité ne peut être mise en jeu par suite de l'insolvabilité du fonctionnaire coupable n'y a-t-il pas là un risque social que la collectivité doit prendre à sa charge. ”

“ Il eut été bien étonnant vraiment qu'il eût pu empêcher les intéressés de réclamer, sans beaucoup d'espoir d'ailleurs, à l'administration elle-même.
Quant à l'intérêt que présente ce recours nous nous permettons d'en douter. Dans aucun pays du monde l'administration ne se montre accueillante à ceux qui viennent critiquer ses actes. ”