Maurice Penin

“ Poursuivant un but recherché depuis longtemps, la jurisprudence administrative les modifie ou les interprète avec un
libéralisme qui s'affirme d'année en année. Désirant mettre le recours pour excès de pouvoir à la portée de tous, elle assouplit d'une façon progressive les conditions de son admission. Grâce à cette politique jurisprudentielle, le Conseil d'Etat peut maintenant exercer un contrôle efficace de l'activité des administrations publiques et sauvegarder utilement les droits et les intérêts particuliers. ”

“ Quoi qu'il en fut d'ailleurs, la théorie du recours parallèle était destinée ici encore à s'effacer devant les avantages décisifs que présentait pour les intéressés le recours pour excès de pouvoir. Le jeu trop strict de l'exception de recours parallèle obligeait les contribuables à s'acquitter de taxes souvent illégales. Il avait pour résultat d'entraîner autant de litiges qu'il y avait d'individus
lésés et, partant, de multiplier les procès. ”

“ Notons un point très important : le Conseil d'Etat admet de la manière la plus nette que si, contre l'acte diplomatique et contre tout ce qui fait corps avec lui et en constitue un élément inséparable, le recours est impossible, au contraire, contre l'acte dérivé, contre l'acte d'exécution procurant l'application de la convention en France et dès lors s'en détachant, le recours contentieux pourra être désormais admis... ”

“ « Les membres des Corps électifs ne peuvent pas davantage assimiler à un intérêt personnel l'intérêt qu'ils portent à raison de leur mandat aux affaires qu'ils contribuent à administrer. Aussi, de nombreux arrêts ont déclaré non recevables les recours formés par des membres de Conseils généraux ou municipaux, de Conseils de fabriques, de commissions administratives, d'établissements hospitaliers, etc... qui ne justifiaient pas d'un intérêt personnel distinct de la collectivité ». Et Laferrière citait une longue série d'arrêts du Conseil d'Etat qui avaient consacré cette solution. ”

“ Il maintient la fin de non recevoir, qui lui paraît nécessaire pour sauvegarder la séparation des compétences, mais il lui apporte un correctif qui semble de nature à donner satisfaction aux intéressés. Il pose en principe que l'exception ne peut et ne doit jouer que si le recours parallèle donne des « résultats pratiques équivalents ». Ce qui retient l'attention du Conseil d'Etat n'est point tant l'identité des recours impossible à réaliser, c'est « l'équivalence des résultats ». ”

“ Que le Président de la République exerce spontanément le pouvoir réglementaire ou qu'il l'exerce sur l'indication des Chambres, l'origine de ce pouvoir est la même et réside dans l'art. 3 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875. Dans un cas comme dans l'autre, le règlement présente donc la même nature juridique : il est un acte administratif qui doit relever du contentieux du Conseil d'Etat. Cette théorie, qui était soutenue dès la fin du siècle dernier par la doctrine1 devait finalement s'imposer à notre juridiction administrative. ”

“ Que l'on refuse au contribuable le droit d'intenter le recours pour excès de pouvoir contre l'acte d'établissement de l'impôt, il ne pourra plus user que de l'action en décharge devant la juridiction compétente. ”

“ C'est le souci de ne pas bouleverser l'ordre des compétences et celui d'éviter la contrariété de jugements qui ont justifié longtemps la stricte application de l'exception de recours parallèle et qui justifient encore la survivance de cette exception.
Le Conseil d'Etat, juge de l'excès de pouvoir, n'est pas seul compétent pour connaître de tous les litiges nés à propos d'actes administratifs. ”

“ Elle peut dès lors être attaquée dans le délai de deux mois à dater de sa notification ou de sa publication (Lafer-rière, op. cit., 2e édit., T. II, p. 422 et la jurisprudence citée) .
Mais lorsque le recours hiérarchique ou gracieux n'a abouti qu'à une décision confirmative de l'acte attaqué, la question se pose autrement. Que décider dans cette hypothèse ? La question a été longtemps résolue d'une manière différente suivant qu'il s'agissait du recours hiérarchique ou du recours gracieux. Nous parlerons
tout d'abord de la combinaison du recours hiérarchique et du recours contentieux. ”

“ Ce sont d'ailleurs les actes réglementaires qu'il est particulièrement intéressant de pouvoir soumettre à nouveau à l'examen du Conseil d'Etat. En effet, par leur nature même, les règlements sont permanents. Certains d'entre eux sont très anciens : il en est ainsi, par exemple, de nombreux règlements de police. Ceux-ci peuvent, par suite d'une modification dans les conditions matérielles d'exercice des pouvoirs de police, voire
d'une évolution dans l'état des mœurs, n'être plus en harmonie avec les faits. ”

“ Par un coup de barre hardi, le recours pour excès de pouvoir revient à ce qu'il fut toujours essentiellement, un moyen de bonne administration et il y revient par le pouvoir d'appréciation qui est inséparable de l'administration active ”

“ La théorie des actes détachables, d'autre part, a fait relever du recours pour excès de pouvoir une partie du contentieux réservé autrefois au recours de pleine juridiction et a ainsi diminué singulièrement l'importance de la fin de non recevoir tenant à l'existence d'un recours parallèle. ”

“ Grâce à la solution libérale du Conseil d'Etat, il semble que l'association de fonctionnaires puisse jouer pratiquement le rôle d'un véritable syndicat. Les groupements de fonctionnaires ou autres ont ainsi la possibilité d'exercer un contrôle efficace des actes du pouvoir central et de faire annuler ceux qui seraient entachés d'illégalité. Il leur suffit pour atteindre ce but de remplir une simple condition de terminologie. ”

“ L'intérêt bien compris des administrés semble exiger que l'existence d'un recours parallèle ne prive les intéressés des possibilités du recours pour excès de pouvoir que si et dans la mesure où des voies de droits différentes sont susceptibles de leur donner des résultats sinon identiques, du moins équivalents. ”

“ C'est une question de fait. Si l'auteur se refuse à rouvrir le dossier, la requête dirigée contre le refus opposé par lui à un recours gracieux ne sera pas recevable. Cette jurisprudence est plus libérale en un sens que celle de l'arrêt Bansais et celle de l'arrêt Mar-chelli. Elle permet en effet de faire courir à nouveau le délai alors même que l'autorité n'aurait pas été saisie par le recours gracieux dans le délai de deux mois. Mais, elle est, par contre, plus sévère en ce que l'existence du nouveau délai est conditionnée par un fait positif : l'ouverture d'une nouvelle instruction. ”

“ Par une demande en autorisation de faire un acte interdit par un règlement, les administrés ont la possibilité de soumettre au juge la légalité de cette interdiction.
Il se peut aussi qu'ils n'aient pas besoin de prendre une telle initiative pour obtenir satisfaction. C'est le cas où l'administration, prenant les devants, met en demeure les administrés de se conformer aux dispositions du règlement général. On a vu, en effet, par ailleurs1, que le Conseil d'Etat admet aujourd'hui le recours pour excès de pouvoir contre une simple mise en demeure. ”

“ De leur organisation dépendent les garanties de l'individu, la force ou la faiblesse de sa position en face de l'Etat. Les conditions imposées à l'administré pour qu'il puisse avoir accès à la juridiction compétente pour connaître de ses revendications apparaissent ainsi comme primordiales : elles fixent les limites des prérogatives accordées à l'individu et par là même donnent la mesure du libéralisme d'un système juridique. Il a paru intéressant à l'auteur d'exposer les règles françaises en cette matière, et surtout de mettre en valeur l'évolution continue dont elles sont l'objet. ”

“ La loi, déclarait Vivien, établit un recours indispensable et sans lequel la juridiction conférée à la section du contentieux eut été pleine de périls... Il est des droits dont la violation ne donne pas lieu à un recours par la voie contentieuse. Dans un gouvernement représentatif, sous le principe de responsabilité, il est des circonstances où en vue d'une grande nécessité publique les ministres prennent des mesures qui blessent les droits privés. Ils en répondent devant le pouvoir politique ”

“ « Le Conseil d'Etat a estimé en effet, que seule, une nomination dans la même classe ou les classes supérieures est de nature à porter préjudice. au requérant. Il a par cette nouvelle jurisprudence rompu franchement avec la notion de l'intérêt corporatif ; il a abandonné l'idée que tout fonctionnaire a qualité pour défendre le statut de son corps ; il a consacré la notion de l'intérêt individualisé, la théorie du lien personnel entre le requérant et l'acte attaqué ».
Mais récemment, le Conseil d'Etat a élargi quelque peu sa jurisprudence de l'arrêt Rascol. ”

“ Ce peut être un intérêt qui lui soit commun avec tous les membres d'une collectivité : il suffit qu'il se réalise en sa personne comme en la personne des autres, ni plus ni moins M.
E. Habitants. — La recevabilité du recours de l'habitant est toute récente. Elle a été admise par le Conseil d'Etat d'une façon si nette et si large que l'on peut considérer comme presque terminée l'évolution continue dont le recours pour excès de pouvoir est l'objet depuis de longues années. ”

“ S'il est de principe, en effet, que les actes réglementaires peuvent toujours être rapportés, une solution contraire a toujours prévalu à l'égard des actes individuels. Ceux-ci, lorsqu'ils sont illégaux, ne peuvent faire l'objet d'une décision de retrait que dans le délai du recours contentieux (C.E., 3 novembre 1922. Cachet, S., 1925-111-9 et la note de M. Hauriou ; 24 novembre 1922, Daldoche, Lebon, p. 877) . ”

“ Le Conseil d'Etat estime à juste titre qu'il est du devoir de l'administration d'éclairer les particuliers. Il en tire la conclusion que cette dernière ne peut se faire une arme de ses propres manquements à cet égard. ”

“ D'autre part, le Conseil d'Etat déniait à l'électeur un intérêt suffisant pour demander l'annulation de la délibération du Conseil général. Mais au début du siècle, notre haute juridiction administrative désireuse de permettre aux particuliers de recourir à une arme efficace contre les actes illégaux a autorisé, comme nous l'avons vu, le pourvoi du contribuable. ”

“ Laferrière lui-même, qui s'en tient pourtant au dilemne de la publication ou de la notification, reconnaît que des équivalents à la notification peuvent plus facilement être admis lorsque l'acte intéresse une administration publique que lorsqu'il intéresse un particulier1. Les probabilités de diffusion d'une décision sont en effet plus fortes dans une administration.
Aussi bien, plusieurs arrêts du Conseil d'Etat ont-ils fait courir le délai à l'égard d'une commune du jour où le Conseil municipal intéressé avait délibéré sur la question de savoir s'il y avait lieu de former un recours. ”

“ Il a été jugé, par exemple, qu'une association d'employés communaux d'Alsace-Lorraine, qui avait qualité pour faire respecter éventuellement les règles d'un statut commun applicable à l'ensemble des employés communaux de cette région, n'était pas recevable à déférer au Conseil d'Etat une nomination à un emploi dans l'Assistance Publique d'une ville en invoquant la violation des dispositions du statut particulier des employés de l'administration de cette ville (C.E., 1er mai 1929, arrêt précité) . ”

“ Rappelons cependant que le recours pour excès de pouvoir, comme les autres recours, est introduit au moyen d'une requête adressée au Conseil d'Etat.- La requête doit être écrite ; elle doit exposer les faits de la cause et les moyens du pourvoi, contenir les conclusions
prises par le requérant, les noms et demeures des parties, l'énonciation des pièces dont on entend se servir ”

“ Cette décision, écrit M. Mestre dans son commentaire du Sirey, ne concerne pas le fonctionnement correct du service qui n'est pas en jeu ; elle n'est pas de nature administrative, mais elle intéresse au premier chef l'unité de l'Etat. ”

“ Le Conseil d'Etat peut être saisi omisso medio par le recours pour excès de pouvoir, mais les intéressés qui s'estiment lésés par un acte ont toujours la faculté soit de déférer celui-ci au supérieur hiérarchique qualifié et de lui en demander l'annulation, soit de demander à l'auteur même de l'acte de revenir sur sa décision. ”

“ Seront enregistrés en débet et jugés sans autres frais que le droit de timbre : les recours portés devant le Conseil d'Etat en vertu de la loi des 7-14 octobre 1790 contre les actes des autorités administratives pour incompétence ou excès de pouvoir, les recours contre les décisions portant refus de liquidation ou contre les liquidations de pensions. En cas de rejet total ou partiel de la requête, les droits d'enregistrement du recours et de l'arrêt seront dus par le requérant. ”

“ Les commerçants et industriels peuvent contester les actes portant réglementation de leur commerce ou industrie en général (C.E., 5 mai 1899, Cook, Lebon, p. 338) .
C. Contribuables. — Le recours du contribuable a été l'objet au début du siècle d'un important revirement de jurisprudence.
Jusqu'à cette époque, le Conseil d'Etat refusait d'accueillir les recours pour excès de pouvoir des contribuables contre les mesures prétendues illégales des collectivités administratives secondaires en matière financière. ”

“ Toute mesure que prendrait l'administration, en méconnaissance de l'un de ces intérêts généraux, est susceptible d'être critiquée par chaque habitant qui est recevable à demander au juge d'assurer la stricte application de la loi qui a été faite pour les protéger. ”