Louis Béguin

“ Nous inspirant de l'esprit de la loi en même temps que de sa lettre, nous devrons donc dire qu'en principe, un acte
accompli par une autorité administrative est susceptible de recours, quel que soit son caractère intrinsèque.
Mais il ne faut jamais être absolu. Tout principe comporte des exceptions, du moins dans le domaine des sciences juridiques et sociales. Le problème de la recevabilité des recours ne peut se résoudre entièrement par l'application de la théorie formelle. ”

“ L'incompétence peut encore résulter d'une fausse application de la loi qui n'a pas donné a un fonctionnaire le pouvoir d'agir dans le domaine où il a prétendu agir. L'incompétence peut enfin être la conséquence d'un détournement de pouvoir, lorsque l'Agent sans violer la loi dans son texte, l'a violée dans son esprit en agissant non dans l'intérêt général, mais dans son intérêt personnel.
Cette compréhension de l'excès de pouvoir s'est ainsi assez promptement élargie et les cas d'ouverture du recours ont été à peu près fixés au milieu du second Empire. ”

“ L'indemnité allouée aux victimes d'un acte administratif n'est plus accordée à titre gracieux ou en vertu d'une vague idée d'équité, mais bien plutôt en considération de ce que la puissance publique est responsable du dommage causé à un citoyen par le fonctionnement des services organisés dans l'intérêt de tous les citoyens (1) .
Les recours en annulation, perfectionnement de la réclamation hiérarchique, ont pris eux aussi une forme juridictionnelle ; ils sont dirigés contre des actes. ”

“ Comme le contribuable, comme l'habitant, du moins dans certaines décisions, l'électeur est donc reconnu comme ayant un intérêt distinct de celui de la collectivité dont il fait partie et suffisant pour rendre recevable le recours pour excès de pouvoir. C'est non seulement à des individus, mais encore à des collectivités que le recours pour excès de pouvoir a été ouvert. ”

“ Dans un système d'autorités hiérarchisées, un acte a d'autant plus de force qu'il est accompli par une autorité plus élevée. Les recours sont des garanties établies au profit des Administrés contre l'auteur de l'acte ; elles doivent être plus ou moins étendues suivant la situation de cet auteur et le degré de confiance qu'il inspire. Aussi n'y a-t-il pas de recours contre les actes du Parlement qui est en France l'autorité la plus élevée. La représentation populaire s'est soustraite à tout contrôle. ”

“ En outre, le gouvernement est contrôlé par les Chambres, grâce à la responsabilité ministérielle qui est la base du régime parlementaire. Enfin, le recours gracieux est toujours ouvert à l'individu.
Mais, il n'en demeure pas moins vrai que, par sa nature même, l'acte de gouvernement échappe à tout recours pour excès de pouvoir. ”

“ Par contre, on aperçoit très bien que la théorie de l'acte de gouvernement est périlleuse pour les individus qu'elle laisse sans recours, à toute illégalité il doit y avoir un remède. Il faut que toute personne lésée trouve une juridiction chargée d'accueillir ses revendications. Les garanties qu'on lui laisse en face de l'acte de gouvernement ne sont guère efficaces. Et nous
n'avons pas, en France, une Cour suprême qui soit juge de la légalité des actes, qui puisse affranchir l'Indi. ”

“ Un administrateur peut ne pas conserver cette qualité dans toutes les circonstances de sa vie politique. S'il agit à un autre titre, il n'est plus une autorité administrative et, par suite, il ne se trouve plus soumis à l'article 9 de la loi du 24 mai 1872. Ainsi, supposons que le Ministre de la Justice invite le Ministre des Affaires Étrangères à réclamer l'extradition d'un individu, il se présente alors comme Agent judiciaire ; il entame la procédure judiciaire de l'extradition contre laquelle le recours pour excès de pouvoir est
irrecevable (1) . ”

“ En faveur du recours de l'habitant la jurisprudence est, à vrai dire, moins nette. Il n'est pas contestable que les habitants sont recevables, en cette qualité, à attaquer les règlements de police. Car, étant passibles d'une poursuite devant le juge répressif en cas d'infraction ils peuvent attaquer directement l'acte illégal dont ils peuvent souffrir. Mais la question est de savoir si l'habitant est admis à intenter un recours pour excès de
pouvoir ? ”

“ Il est certain que les actes des autorités législatives échappent à tout contrôle juridictionnel. Nous n'avons pas en France l'exception d'inconstitutionnalité qui fonctionne aux Etats-Unis. La même souveraineté appartient aux actes administratifs passés en forme de loi, tels que la déclaration d'utilité publique de certains travaux, la détermination de certaines circonscriptions administratives. Contre de tels actes accomplis sans l'observation des formalités prescrites, le recours pour excès de pouvoir n'est pas possible. ”

“ Si donc cet intérêt trouve satisfaction dans une action plus personnelle, plus immédiate dans ses effets que le recours pour excès de pouvoir, la partie n'a plus de raison de demander que l'acte disparaisse : il lui suffit qu'il ne l'atteigne pas, dût-il continuer à atteindre d'autres intéressés moins vigilants. ”

“ Lorsqu'il accomplit ces actes, il n'agit pas comme autorité administrative, mais il participe de a souveraineté du Parlement. Dès lors, il échappe à tout contrôle juridictionnel. Mais, pour expliquer cette solution, il n'est nul besoin de faire appel à la théorie des actes de gouvernement ; il suffit de dire que le Président n'est pas, dans les hypothèses que nous venons d'indiquer, une autorité administrative. ”

“ Précédemment le même auteur avait basé la théorie de l'acte de gouvernement sur la raison d'Etat. Les actes de gouvernement sont ceux que le gouvernement est obligé d'accomplir sous peine de mettre en péril l'existence de l'Etat. Etant dictés par la force majeure, ils ne sauraient engager aucune responsabilité et c'est la raison pour laquelle ils sont soustraits à tout contentieux. ”

“ Si, en effet, on interprétait le mot administration dans un sens aussi étroit, il faudrait en conclure par a contrario, que si les Tribunaux judiciaires
ne peuvent connaître des actes des administrateurs, ils ont le pouvoir de juger les actes de gouvernement. On devrait interpréter les articles 127 et suivants du Code pénal, qui sanctionnent le principe de la séparation des autorités administratives et judiciaires, textes de stricte interprétation, comme punissant les juges qui empiètent sur l'autorité administrative et non ceux qui s'attaquent à l'autorité gouvernementale. ”

“ Jusqu'à l'arrêt Casanova, nous l'avons vu, les contribuables ne pouvaient attaquer par la voie de l'excès de pouvoir les délibérations d'un Conseil Municipal ouvrant irrégulièrement des crédits. Les contribuables avaient en effet un recours (parallèle) en décharge ou en réduction devant le Conseil de préfecture. Le Conseil d'Etat a fini par admettre le recours pour excès de pouvoir par ce motif que seul ce recours permet d'annuler la décision illégale, tandis que les autres recours la laissent subsister. ”

“ Enfin, la loi de finances du 17 avril 1906 (article 4) prescrivit l'enregistrement en debet du recours : le droit de timbre est aujourd'hui seul imposé au requérant au début de l'instance, le droit d'enregistrement n'étant du par lui qu'éventuellement, au cas de rejet total ou partiel de sa requête.
Nous pouvons ajouter, dès maintenant, que le décret du 2 novembre 1864 avait assimilé le silence du Ministre et la loi du 17 juillet 1900 le silence de toute autorité administrative, à une décision de rejet motivant un recours au Conseil d'Etat. ”

“ Mais, à la fin de 1903, le Conseil se montra plus libéral. Il considéra que le requérant, n'ayant pas à sa disposition le recours pour excès de pouvoir, devait attendre que la question préjudicielle de la validité de l'acte administratif ait été tranchée par le tribunal administratif sur le renvoi fait par le juge du contrat ; que dès lors, il n'y avait pas deux recours parallèles, puisque le requérant avait intérêt à disposer de l'un et de l'autre (arrêt du 11 décembre 1903, commune de Gorre) . ”

“ Puis la jurisprudence étendit d'une manière considérable la notion même d'intérêt. Elle admit les recours du contribuable, de l'habitant et de l'électeur (1) .
Le contribuable avait été considéré comme un intéressé aux yeux de l'article 65 de la loi de 1884. La jurisprudence inaugurée dans l'arrêt Casanova fut développée. ”

“ Il en résulte que ces colonies sont demeurées soumises à un régime absolument autoritaire. Pour elles un décret simple n'est pas seulement le principe, il suffit toujours. L'intervention du pouvoir législatif ni même celle du Conseil d'Etat n'est jamais exigée.
On s'est demandé quelle valeur peut avoir conservé, depuis la chute de l'Empire, le sénatus-consulte de 1854. Faut-il le considérer comme une annexe de la Constitution de 1852 qui a perdu en même temps qu'elle sa force obligatoire ? ”

“ En effet, la définition du contentieux administratif n'est pas toujours facile. Nous avons dit qu'il naissait au moment où un droit est méconnu. D'ailleurs il est même des droits dont la violation ne donne pas lieu à un recours par la voie contentieuse. Dans un gouvernement représentatif, sous le principe de responsabilité, il est des cir.
constances, où, en vue d'une grande nécessité publique, les Ministres peuvent prendre des mesures qui blessent les droits privés. ”

“ Le droit révolutionnaire n'admit pas davantage que les réclamations contre les actes d'administrations puissent être portées devant les Tribunaux. C'est intentionnellement, et dans le but de briser les résistances qui pourraient s'élever contre le nouvel ordre politique et social, que l'Assemblée Constituante mit les Actes des Administrateurs comme ceux du législateur à l'abri de tout contrôle juridictionnel.
Un semblable régime fut supporté sous la République
parce que les Administrateurs actifs étaient élus comme les juges eux-mêmes ”

“ Les délibérations nulles de plein droit sont celles qui ont été prises par un conseil municipal sur un objet étranger à ses attributions, ou en violation d'une loi ou d'un règlement d'administration publique. Les délibérations simplement annulables sont celles auxquelles auraient pris part des membres du Conseil municipal intéressés soit en leur nom personnel, soit comme mandataires.
Pour les premières, le recours n'est ouvert qu'aux parties intéressées ; pour les autres, le recours appar-
tient en outre aux simples contribuables de la commune. ”

“ Il en résulte que quel que soit le sort réservé à l'arrêté préfectoral, qu'il soit annulé ou maintenu, la délibération approuvée par cet arrêté n'en subsistera pas moins, si on veut l'attaquer on devra se pourvoir contre elle directement. ”

“ Mais elle comportait de grands inconvénients. Elle favorisait le mauvais vouloir de l'Administration qui n'avait, pour échapper au recours, qu'à opposer aux réclamations des intéressés le silence et la force d'inertie. L'équité exigeait que l'on changeât cet état de choses. L'article 7 du décret du 2 novembre 1864 vint assimiler à une décision de rejet le silence gardé par les Ministres pendant plus de quatre mois, sur les réclamations portées devant eux contre les actes de leurs Agents. Mais lorsque ces Agents eux-mêmes demeuraient silencieux, fallait-il leur appliquer le dé-
cret? ”

“ La protection juridictionnelle des franchises locales contre les empiètements des agents centralisés, article de Louis Le Fur, professeur à la Faculté de droit de Caen, dans la Revue générale d'administration, janvier 1911.
leur donnait expressément le droit de se pourvoir en Conseil d'État contre un arrêté du Préfet, annulant leurs délibérations. Aussi de nombreuses décisions du Conseil sont-elles intervenues en leur faveur. Elles peuvent se classer ainsi : 1° Annulation de décret prononçant une dissolution irrégulière : Conseil d'État 31 janvier 1902. Lebon, p. ”

“ Suivons, sur le terrain positif où il se place, l'argumentation décisive de M. NEZARD.
Certains textes ont opposé les fonctions administratives aux fonctions judiciaires pour interdire aux juges de connaître ou de troubler les opérations des corps administratifs. ”