Léon Aucoc

“ Et cependant c’était aux institutions antérieures à 1789 que la constitution de l’an VIII avait emprunté le conseil d’état supprimé par la constitution de 1791. C’était à l’ancien régime qu’on avait pris l’idée d’un corps considérable, appelé à être l’auxiliaire permanent du gouvernement dans l’œuvre de la préparation des lois, de l’expédition des affaires administratives et du jugement des réclamations dirigées contre les actes de l’administration. ”

“ Ceux qui précèdent nous paraissent suffisans pour caractériser nettement la jurisprudence et montrer les ressources qu’on y trouve contre l’arbitraire. Nous ne disons pas que le contrôle du conseil d’état n’ait pas ses limites, que le conseil lui-même n’ait pas semblé craindre qu’en donnant à toutes les réclamations présentées contre les actes des agens de l’administration la forme d’un recours pour excès de pouvoirs on n’arrivât à lui constituer une compétence universelle au détriment de toutes les autres juridictions de l’ordre judiciaire ou administratif. ”

“ Ils ont donc plus de chances que les juges de blesser, sans le vouloir, les droits des citoyens. Par conséquent, si des recours sont ouverts contre la décision des juges, il doit à plus forte raison en être ouvert contre les actes des administrateurs. Et il ne suffit pas que les citoyens lésés puissent se plaindre devant le supérieur hiérarchique de ces agens, inspiré souvent par les mêmes préoccupations; il faut qu’ils puissent s’adresser à des magistrats qui, sans méconnaître les nécessités de l’action administrative, ont pour mission de faire toujours observer la loi. ”

“ Il y a un assez grand nombre de cas dans lesquels le législateur, en confiant à l’administration le soin d’exécuter les mesures nécessaires pour l’accomplissement des services publics et le pouvoir d’imposer des sacrifices aux citoyens dans l’intérêt général, par exemple en la chargeant d’asseoir et de recouvrer les impôts, en la chargeant de faire exécuter des routes, des chemins de fer et autres travaux publics, a prévu les réclamations et a décidé qu’elles seraient portées devant une juridiction déterminée, soit de l’ordre administratif, soit même, exceptionnellement, de l’ordre judiciaire. ”

“ En outre un commissaire du gouvernement était appelé à donner ses conclusions dans chaque affaire, et nous pouvons dire qu’il y avait là aussi une garantie pour les parties; car si le commissaire du gouvernement est l’organe de l’intérêt social, il n’est pas le défenseur exclusif de l’administration et il compte au rang de ses devoirs les plus stricts (c’est une tradition constante) l’obligation de demander justice pour les citoyens dont la réclamation lui paraît fondée. ”

“ Qu’un préfet s’arroge le pouvoir législatif en imposant à la propriété privée une servitude que la loi n’autorise pas, par exemple en interdisant d’établir des moulins à vent au bord des routes, ou le pouvoir des tribunaux civils en tranchant des difficultés relatives à la jouissance des eaux que se disputent des usiniers et des propriétaires de prairies, ou le pouvoir du chef de l’état en ordonnant des travaux qui ne peuvent s’exécuter qu’en vertu d’un décret, ou le pouvoir des maires en faisant des règlemens de police municipale, il excède les limites de ses pouvoirs. ”

“ L’homme est naturellement enclin à attribuer une certaine importance à ses actes comme un certain mérite à sa personne, et, quand une mission de contrôle lui est confiée, il est plus porté à exagérer son pouvoir qu’à l’amoindrir de ses propres mains. Aussi bien la jurisprudence du conseil d’état en matière d’excès de pouvoirs en est une preuve éclatante.
II. On sait quelle est l’importance du rôle de la jurisprudence, même dans les matières pour lesquelles le législateur a refondu et classé méthodiquement les règles du droit dans des codes. ”

“ Il est difficile de pousser plus loin la recherche scrupuleuse de la légalité. On nous permettra, pour nous faire bien comprendre, de citer quelques exemples de ces cas de détournement de pouvoirs. Voici une affaire de cette nature jugée en 1864 et 1865, dans laquelle le conseil d’état et la cour de cassation n’ont pas été d’accord et dont la solution définitive montre que la juridiction administrative est parfois mieux placée que l’autorité judiciaire pour protéger les droits des citoyens. ”

“ Mais il a scrupuleusement respecté le terrain sur lequel le législateur avait voulu laisser à l’administration la liberté de se mouvoir, sous sa responsabilité, sous le contrôle des assemblées politiques, pour l’appréciation des mesures destinées à satisfaire les intérêts généraux ou locaux du pays. Assurément les citoyens subissent parfois un sacrifice pénible, par exemple dans le cas où l’ouverture d’une voie de communication leur enlève ou morcelle leurs propriétés, et l’indemnité préalable à laquelle ils ont droit peut ne pas les dédommager à leur gré. ”

“ Il n’y a, ce nous semble, de décentralisation que dans l’attribution de pouvoirs propres aux autorités électives chargées d’administrer les intérêts locaux. Quoi qu’il en soit, ce décret, dit de décentralisation, et qu’on pourrait appeler de déconcentration, pouvait faire espérer aux intéressés une solution plus prompte de leurs affaires, mais il leur enlevait la garantie d’un examen fait par les bureaux des ministères, plus éclairés que ceux des préfectures, et par les comités du conseil d’état. ”

“ L’usurpation des pouvoirs d’une autre autorité peut s’appeler incompétence; mais ce n’est pas forcer le sens du mot que de l’appeler excès de pouvoirs, et l’on admettra aisément qu’il n’y ait pas de différence au point de vue des mots, nous ne disons pas au point de vue de la gravité du grief, quelle que soit l’autorité dont les attributions sont usurpées. ”

“ Une foule de questions nouvelles sont soulevées tous les jours par des besoins nouveaux, par les passions et les intérêts des plaideurs, par les subtilités des légistes. Le juge, qui ne doit jamais refuser de statuer sous prétexte du silence, de l’obscurité ou de l’insuffisance de la loi est appelé à trancher toutes ces questions, et la série des précédens judiciaires complète ainsi la loi en l’interprétant et en comblant les lacunes qu’on y a signalées. ”

“ Donner à un agent du pouvoir central dans les fractions du territoire les attributions du chef de l’état ou de ses ministres, qui conservent d’ailleurs le droit de le contrôler, ce n’est pas décentraliser, c’est supprimer la concentration des affaires dans la capitale. ”

“ Cependant il a réussi dans cette tâche difficile, il a développé ses doctrines avec une persévérance et un esprit de suite qui ne se sont jamais démentis pendant plus de cinquante ans, et c’est à lui plus qu’au législateur, nous sommes autorisé à le dire, que les citoyens doivent être reconnaissans des garanties données par ce recours. Il nous faut remonter un peu loin pour présenter la série des réformes introduites dans l’organisation de la juridiction administrative et pour suivre le travail patient, ingénieux, hardi, qui a créé et développé le recours pour excès de pouvoirs. ”

“ Cette réforme fut unanimement approuvée; mais une autre question plus délicate surgit lors de la discussion des projets de loi sur l’organisation du conseil d’état présentés successivement à la chambre des pairs et à la chambre des députés, de 1833 à 18’5. Le conseil d’état aurait-il un pouvoir propre de juridiction, ou continuerait-il à être, même en matière contentieuse, l’auxiliaire du chef de l’état, et ses décisions n’auraient-elles force exécutoire que si le roi se les appropriait sous le contre-seing du ministre de la justice? ”

“ Il s’agissait de savoir si les décisions du jury de révision institué pour le recrutement de l’armée en vertu de la loi du 10 mars 1818 pouvaient être l’objet d’un pourvoi devant le conseil. D’après l’article 13 de la loi, ces décisions étaient définitives; mais ne devait-on pas admettre les recours en cas d’incompétence, d’excès de pouvoirs et même de violation de la loi? La question avait été débattue sur la demande du ministre de la guerre, au lendemain de la promulgation de la loi de 1818. ”

“ Voilà de quels élémens s’est formée la théorie du contentieux administratif.
La théorie des recours pour excès de pouvoirs est encore plus une création dans le sens propre du mot. Il ne s’agissait plus ici de donner le commentaire d’un texte, il s’agissait à peu près de faire sortir ce texte du néant, et l’on y a réussi. ”

“ C’est là l’œuvre délicate et souvent laborieuse qu’a dû accomplir le conseil d’état en donnant la définition du contentieux administratif : nous n’avons pas ici à la développer; nous en indiquons en quelques mots les élémens. ”

“ Il s’agissait au contraire de réaliser les idées exprimées dans l’article de la Revue française et de renvoyer aux tribunaux civils la plupart des questions soumises à la juridiction administrative. La commission fit un travail très approfondi. À la suite de longues délibérations, M. de Vatimesnil, nommé rapporteur, rédigea un projet de loi en deux cent quarante-cinq articles sur la compétence et la juridiction en matière de contentieux administratif, qui réduisait notablement les attributions des conseils de préfecture, des ministres et par suite celles du conseil d’état. ”

“ On a souvent opposé au système adopté en France les réformes accomplies en Italie par la loi de 1865, et imitées par l’Espagne en 1868. Mais les exemples les plus récens sont loin d’autoriser à croire que la juridiction administrative serait supprimée partout en Europe. Non-seulement l’Espagne est revenue en 1875 à son ancienne législation ”

“ Nous comprenons même qu’on refuse d’ouvrir un double recours contre les mêmes actes, à la condition que les citoyens ne seront pas obligés de s’exposer à des poursuites devant les tribunaux de police pour faire tomber un acte administratif. ”

“ Les résultats des autres garanties données aux justiciables ont démontré qu’il serait sans profit d’insister sur ce point. Il faut ajouter que la nature humaine est très complexe, et que, si l’inamovibilité est utile pour la préserver de certaines défaillances, il y a des situations qui suffisent à lui créer des habitudes d’indépendance que l’inamovibilité à elle seule ne donnerait pas. ”

“ On sent le besoin de voir ces matières délicates, qui touchent par tant de points aux intérêts généraux, réglées par des hommes en contact habituel avec l’administration, pénétrés de son esprit et se dégageant, dans une certaine mesure, du point de vue de l’intérêt individuel et privé qui préside plus particulièrement aux décisions judiciaires. ”

“ Sous la restauration, le nombre des décisions de la même nature n’est pas très considérable; mais il y en a deux qui ont une grande importance. La première est une ordonnance du 28 novembre 1818, rendue sur un pourvoi formé contre un arrêté de préfet relatif à un moulin vendu nationalement et dans laquelle la théorie est écrite pour la première fois en ces termes : «C’est devant nous et en notre conseil d’état que doivent être déférés les actes administratifs attaqués pour incompétence et excès de pouvoirs. » ”

“ « il nous semble, ajoute-t-il, que la solution adoptée (et que la force des choses a produite) est protectrice des intérêts privés. »
Telles sont les bases du recours pour excès de pouvoirs à ses débuts : la force des choses, la nécessité de protéger les intérêts privés.
Le conseil d’état du gouvernement de juillet ne pouvait manquer de confirmer cette jurisprudence libérale, mais il fallait lui trouver une base dans un texte de loi. L’ordonnance du 2 février 1831 avait établi la publicité des séances, les doctrines allaient être discutées par les avocats, par le ministère public ”

“ La question a donné lieu à des arrêts en sens contraire. Les compagnies de chemins de fer, pour assurer un service régulier de correspondance dans l’intérêt public, ont traité fréquemment avec des entrepreneurs. ”