Antoinette Pichat

“ Il n'en reste pas moins vrai que la loi permet au pouvoir exécutif d'édicter des pénalités fiscales dans le cas d'infraction à ses dispositions. D'ordinaire, la loi fixe la quotité des impôts qu'elle crée, et dans cette hypothèse le décret fait l'œuvre habituelle de la loi. La limitation imposée par la fixation d'un maximum, au règlement, ne change pas la nature du pouvoir qui lui est accordé et qui est d'essence législative : celui d'établir une taxe. ”

“ Le domaine d'application respectif de la loi et du règlement.
L'idée de séparation des pouvoirs, bien que dominant tout notre droit public, n'est pas le seul principe qui préside à son organisation.
Si le pouvoir était également exercé par tous les organes de l'Etat, il y aurait des conflits insolubles. Il est donc nécessaire d'établir une hiérarchie entre ces différents organes, de telle sorte que les actes de chacun d'eux soient revêtus d'une autorité, d'une force plus ou moins grandes, selon la place occupée par leur auteur dans l'organisation de la puissance publique. ”

“ En effet, selon la Constitution, la puissance publique, en d'autres termes le pouvoir, est soustrait à l'appropriation de l'autorité qui en dispose. C'est cette idée que le langage juridique moderne traduit en parlant de la souveraineté nationale : le pouvoir étant un attribut de la souveraineté, l'Etat seul peut en disposer et à raison de ce caractère inaliénable, il ne peut y avoir délégation du pouvoir, mais seulement habilitation au nom de l'Etat. ”

“ Enfin, M. Rolland, dont la doctrine s'apparente de plus près à la jurisprudence du Conseil d'Etat, enseigne depuis longtemps déjà : « Ce que peut seulement faire le Parlement, c'est fixer le domaine de la compétence législative et le domaine de la compétence réglementaire, puisque ces domaines ne sont pas définis par la Constitution. Le Parlement peut ainsi modifier constamment ces domaines respectifs et faire passer une matière déterminée ou un ensemble de matières de l'un dans l'autre » (1) . ”

“ « Le législateur peut évidemment, comme il le fait souvent, déléguer ses pouvoirs à d'autres autorités et les investir du droit de réglementer, en ces matières, à son lieu et place : mais en l'absence de délégation générale ou spéciale, explicite ou implicite, émanée du législateur, le pouvoir exécutif est par lui-même absolument incompétent, et c'est le pouvoir législatif seul auquel il appartient de statuer. »
Tout ce qui ne peut être compris dans le domaine ainsi fixé appartient, par nature, à l'Exécutif. ”

“ « Tels sont les faits, telle est la tradition. Leur force est si grande qu'il paraît impossible de repousser l'idée d'une délégation législative.
« Si elle devait être écartée, le Parlement en éprouverait une profonde surprise, et, à supposer qu'il consentît à s'incliner devant une contestation purement doctrinale, il n'hésiterait certainement pas, pour conserver des habitudes utiles et inoffensives, à changer ses formules ; au lieu le renvoyer, selon les termes sacramentels, à un règlement d'administration publique, il déclarerait expressément la délégation » (2) . ”

“ Un grand principe domine tout notre droit public : c'est au Parlement — et au Parlement seul — qu'appartient le pouvoir législatif.
S'il en est ainsi, quelles sont donc ces décisions, par lesquelles le pouvoir exécutif semble empiéter sur les attributions du pouvoir législatif, et dont le nom seul : décrets en matière législative, paraît impliquer deux idées, contradictoires ?
De quelle nature est le pouvoir confié par la loi au Chef de l'Etat ? Peut-il être illimité ? ”

“ La loi seule crée le droit et elle le crée, par une réforme, un changement ; le règlement, lui, se borne à organiser.
Cette détermination de la nature de la loi entraîne logiquement, d'après Hauriou, un certain domaine de la loi, parce que celle-ci, à raison de son esprit, devient la garantie suprême des libertés qui sont les plus importants des droits acquis. « Est et doit être du domaine de la loi, toute condition nouvelle imposée à l'exercice d'une liberté, et toute organisation de l'Etat importante pour la garantie d'une liberté (1) . » ”

“ Mais, s'il n'y a aucun obstacle constitutionnel à ce que, les attributions du pouvoir exécutif se trouvent augmentées par décision du législateur, il n'en serait pas de même si aucune limitation n'était apportée à cette extension de compétence.
On ne peut admettre que le Parlement, transmettant ses pouvoirs au gouvernement, sans limites, abandonne ainsi sa raison d'être. La répartition des attributions qui a été faite par les textes constitutionnels ne peut être supprimée sans que soit violée leur volonté formelle. ”

“ Or, cette conception est inacceptable sous le régime constitutionnel moderne : la délégation des pouvoirs ne peut se confondre avec le mandat, ni par sa nature, ni par les relations qu'elle établit entre le délégant et le délégué.
Le Code civil définit le mandat : « l'acte par lequel une personne donne à une autre le pouvoir de faire quelque chose pour le mandant et en son nom » (art. 1984) . ”

“ L'organe législatif : Chambre des Députés et Sénat ; l'organe exécutif : Chef de l'Etat ; l'organe constituant : Assemblée Nationale.
L'organe constituant occupe une place tout à fait à part dans les pouvoirs de l'Etat : il est le premier en tant que fondateur des autres, puis il ne fonctionne qu'exceptionnellement et, à cet égard, ne peut être considéré comme un pouvoir normal.
Le pouvoir législatif par la loi, le pouvoir exécutif par le règlement, exercent leur activité dans le même cadre général : leur but commun est l'établissement des règles nécessaires au fonctionnement de la société. ”

“ La doctrine et la jurisprudence sont d'accord pour reconnaître que ces délégations de compétence forment une exception et qu'un fonctionnaire ne peut faire une délégation totale ou partielle de ses pouvoirs que si une loi ou un règlement le lui permettent, et dans la mesure et sous les conditions où ils le lui permettent... Le mandant peut choisir son mandataire, le fonctionnaire qui délègue sa compétence ne peut choisir son délégué ; il lui est imposé par la loi ; le mandat est toujours révoqué par la mort du mandant, la délégation de compétence subsiste malgré la mort du délégant ”

“ L'inaptitude technique de la plupart des membres du Parlement, la lenteur de sa procédure, sont autant de facteurs d'insuccès pour la bonne marche de l'organisation publique.
C'est pourquoi le seul procédé vraiment efficace pour remédier à cet état de choses est celui qui consiste, pour le corps législatif, à confier parfois une partie de son rôle à l'Exécutif, et cette attribution de compétence offre, à raison de sa fréquence de plus en plus grande, un champ d'études extrêmement intéressant. ”

“ M. Devaux voit dans la clause de ratification une preuve de plus en faveur de son argumentation ; la validité définitive du décret, dit-il, est soumise à une condition, la ratification du Parlement. C'est un contrôle obligatoirement exercé sur toutes les décisions prises par le gouvernement en matière législative, et qui est indispensable à leur validité définitive. Il est à terme ; or, cela implique que l'Exécutif n'a pas un pouvoir propre et personnel. ”

“ Surtout, il comportait la réforme de l'Etat : « la réforme administrative exige et prépare la réforme de l'Etat et la remise à neuf de l'ensemble des pouvoirs publics. Tous les peuples du monde ont donné, dans les dix dernières années, le spectacle de grands changements en surface et en profondeur. Il appartient à la France d'accomplir cette réforme dans la ligne de son génie, de ses traditions et de ses libertés » (1) .
Nous savons que le premier point n'a été qu'ébauché, et que le second a échoué par la chute du ministère. ”

“ Cette pensée guidait les députés qui, lors de la discussion à la Chambre sur le projet de loi de 1924, faisaient
remarquer à M. Poincaré, que ce qui inquiétait le Parlement, c'était le précédent que voulait créer le Président du Conseil, ce n'était pas l'usage qu'il ferait personnellement des décrets, mais le danger de les voir, un jour, en d'autres mains que les siennes.
Ce qu'il faudrait réformer, c'est le régime politique. Le régime parlementaire, en France, est faussé. Le Parlement a accaparé tous les pouvoirs ; le Chef de l'Etat et ses ministres ne sont plus que ses préposés. ”

“ La clause de ratification, si elle pose, nous venons de le voir, de nombreuses questions juridiques, difficiles et complexes, offre l'avantage de jouer un rôle psychologique important ; en rassurant le législateur par l'affirmation de sa supériorité sur le gouvernement, et en lui permettant le contrôle des décisions du pouvoir exécutif, elle conduit le Parlement à remettre avec moins de regrets, à ce dernier, les pouvoirs exceptionnels qu'il ne peut, parfois, éviter de lui confier. ”

“ C'est qu'en effet, le doyen Hauriou se sépare de la jurisprudence administrative en admettant que « tout juge puise, dans le principe de la supériorité de la loi, le droit de refuser d'appliquer un règlement illégal, et que, dans le principe que le juge de l'action est juge de l'exception, il puise le droit de faire lui-même l'appréciation de la légalité du règlement. » ”

“ C'est au Chef de l'Etat que la Constitution a donné le pouvoir réglementaire, mais la loi a étendu ce pouvoir à d'autres autorités administratives : ministres, préfets, qui l'exercent au nom de l'Etat, maires et parfois conseils municipaux, qui l'exercent au nom de la commune.
Mais, alors que la Constitution a remis au Président
de la République le pouvoir réglementaire d'une manière générale, et sans autre limite que de ne pas empiéter sur le domaine législatif, la loi ne l'a donné aux autres autorités que pour certaines matières déterminées. ”

“ Il peut avoir un champ d'action autonome dans lequel il ne soit pas obligé de décider uniquement en exécution d'une loi.
S'il en était autrement, le Chef de l'Etat, en présence d'une nouvelle réglementation à effectuer, devrait, si minime soit son importance, provoquer d'abord l'action législative.
Et c'est, en effet, ce qu'admettent certains auteurs, M. Berthélemy notamment, qui enseigne « qu'un règlement, dont les prescriptions n'auraient pas pour base un texte de loi, constituerait un empiétement sur le pouvoir législatif » (1) . ”

“ S'il est vrai que, lorsque la loi impose à une autorité publique l'accomplissement d'un acte dans un certain délai, cette prescription n'a pas pour sanction la nullité, il n'en reste pas moins que, lorsqu'il s'agit de ratification, ce qui doit être fait dans le délai, ce n'est pas le décret, c'est sa présentation à ratification... ”

“ Nous avons dit qu'on peut distinguer dans le domaine colonial français les colonies proprement dites, l'Algérie et les pays de protectorat. D'une manière générale, en Algérie, la tendance à l'assimilation avec la métropole est beaucoup plus accentuée que dans les colonies : celles-ci sont régies en principe par des règles particulières qui peuvent être différentes des règles métropolitaines, mais sont élaborées pour la plupart par le pouvoir central. Quant aux pays de protectorat, l'orientation vers l'autonomie y est, au contraire, beaucoup plus marquée. ”

“ La loi de 1924 avait eu pour but de réaliser des économies ; si cette limitation ne se trouve pas aussi expressément formulée dans la loi de 1926, elle est cependant déterminée par son esprit. M. Poincaré, dans l'exposé des motifs du projet, disait : « Une bonne gestion des finances publiques, c'est d'abord la rigoureuse compression des frais généraux de l'Etat. Jusqu'ici, les économies toujours promises n'ont jamais pu être entièrement réalisées... C'est pourquoi il nous a paru nécessaire de demander au Parlement l'autorisation de procéder sans délai aux réformes que le pays réclame. » ”

“ Par la possibilité d'un recours contre tous les actes réglementaires qui remplacent les décisions législatives, on pourrait même dire, avons-nous vu, que l'administré trouve une garantie que lui refusait la loi.
Le Conseil d'Etat admet le recours très largement ; il fait respecter les règles de droit, alors que l'administré n'a aucune protection réelle contre la loi.
Au surplus, il n'est pas douteux que le gouvernement, surtout avec l'assistance du Conseil d'Etat, offre une capacité, ou une compétence technique, autrement grande que les assemblées parlementaires. ”

“ Un décret devant être soumis à ratification ne constitue donc pas une catégorie juridique nouvelle, « ceux-ci, continue l'arrêt du Conseil d'Etat (1) , demeurent des actes administratifs... tant que le législateur n'a pas lui-même, par son intervention expresse, donné auxdits actes la valeur législative » (2) .
Et le Conseil d'Etat constate « qu'aucune loi n'a prononcé la ratification du décret du 15 février 1918, relatif à la réquisition de la flotte marchande ; que, par suite, le ministre n'est pas fondé à soutenir qu'il n'appartient pas au Conseil d'Etat d'en apprécier la légalité ». ”

“ La législation est tout à fait formelle à ce sujet ; de son côté, la jurisprudence du Conseil d'Etat a contribué pour une bonne part à l'établissement d'une classification claire et complète. Les lois qui prescrivent des règlements d'administration publique sont extrêmement fréquentes ; cela s'explique facilement : le Parlement est aux prises avec un travail immense et difficile et qui va toujours croissant, il est obligé de se résigner à poser des principes, à traiter les points essentiels et à laisser le règlement s'occuper du surplus. ”