Décret-loi

“ Décret-loi du 5 novembre 1870. — Le gouvernement de la défense nationale, considérant qu'il importe de prévenir les difficultés que peut faire naître le mode actuel de promulgation des lois et des décrets , et d'établir d'une manière certaine l'époque où les actes législatifs sont obligatoires, décrète : — Art. 1. Dorénavant la promulgation des lois et des décrets résultera de leur insertion au Journal officiel de la République française, lequel, à cet égard, remplacera le Bulletin des lois. ”

“ Une loi, un décret est-il promulgué par l'Officiel, il devient obligatoire dans chaque arrondissement un jour après l'arrivée de ce journal au cheflieu.
Un décret secondaire est-il promulgué par le Bulletin des lois, son exécution est soumise au délai basé sur les distances entre le chef-lieu de la promulgation et le chef-lieu de département.
Sans doute, ces moyens différents de publication inspirent la critiqué ; pourquoi priver les intérêts particuliers du bienfait de la célérité? Chaque citoyen attend avec impatience le décret qui lui donne un avantage ”

“ Le texte donne, d'abord, deux exemples de deux décisions simplement préparatoires : le juge peut accorder une provision ad litem, il peut statuer sur une demande de communication de pièces.
Le jugement interlocutoire préjuge le fond ; donc dans une mesure restreinte mais certaine, préjudicie au principal. Le décret-loi ne semble pas avoir voulu accorder au juge des pouvoirs aussi étendus qu'au président statuant en référé.
Mais l'appel n'est pas possible contre l'ordonnance du juge pour la faire réformer au fond ; elle est attaquable seulement pour incompétence ou excès de pouvoir. ”

“ L'initiative des lois appartient exclusivement à l'Empereur. Il rend à cet. effet un décret de présentation, en vertu duquel le projet de loi est envoyé au Corps législatif, après avoir été délibéré par le conseil d'Etat, associé, par la constitution de 1852 comme par celle du 22 frimaire de l'an VIII, à l'initiative du chef de l'Etat pour la rédaction des projets de loi et leur défense devant les Chambres. ”

“ Un décret du 2 décembre 1852 réunit dans la même formule la sanction et la promulgation; mais il faut se garder de les confondre. La sanction est l'acte par lequel le chef de l'État adhère au projet de loi et le transforme en loi, participant en cela au pouvoir législatif. La promulgation au contraire émane de l'Empereur, en tant qu'investi du pouvoir exécutif; c'est l'acte par lequel la loi est rendue exécutoire.
9. Le Pouvoir exécutif est celui qui fait exécuter la loi ”

“ Ce dernier résultat est le triomphe et le couronnement du décret-loi de 1852 : les hommes les plus éminents mis hors de la presse sans qu'on puisse indiquer un fait patent, positif, avoué, qui rende le pouvoir responsable de ces exclusions. Les auteurs et les apologistes du décret-loi affirment, hautement que cette législation n'emploie pas les moyens préventifs; ils ont raison. ”

“ Au législateur seul appartient le droit d'abroger une loi, puisque c'est de lui qu'elle émane ; au Président de la République seul, celui d'abroger un décret (c est ainsi que s'appellent ses décisions) ; aux diverses autorités administratives enfin, celui d'anéantir les règlements ou arrêtés pris par elles dans les limites de leur compétence. ”

“ Est juridiquement incorrecte toute loi chargeant le Président de la République de régler par décret des matières réservées au Parlement par la Constitution écrite, ou la coutume constitutionnelle. Est, de même, incorrecte, toute loi rédigée en termes tellement généraux et imprécis qu'elle devrait être interprétée comme conférant au Président de la République un pareil pouvoir. ”

“ Cette nouvelle législation a été le renversement complet de l'ancienne. — Autrefois comme nous l'avons rappelé, c'était une loi ou une ordonnance qui autorisait les travaux d'utilité publique, suivant que ces travaux avaient plus ou moins d'importance. — Aujourd'hui, l'autorisation n'émane que de l'empereur seul, qui manifeste sa volonté par un décret rendu dans les formes prescrites pour les réglements d'administration publique. ”

“ Il arrive d'ailleurs assez fréquemment que la loi, au lieu de charger un règlement d'administration publique des, mesures d'application la concernant, confie ce soin à un décret réglementaire ordinaire qui interviendra pour éclairer ses dispositions, développer les principes qu'elle a posés, décider comment elle devra être exécutée, comme pourrait le faire un règlement d'administration publique. ”

“ L'usure étant prouvée, il faut la punir. Le décret-loi du 8 août 1935 prononce contre elle deux séries de sanctions, des sanctions civiles et des sanctions pénales qui vont faire l'objet du chapitre suivant. ”

“ La délégation aux ministres du pouvoir de faire des règlements pour assurer l'exécution de la loi serait de peu d'utilité, puisque ces agents, placés auprès de l'empereur, peuvent, à chaque instant, présenter à sa signature un projet de règlement et de décret. ”

“ On vous a parlé d'un décret qui interprétait un de ses articles, et d'un autre décret qui suspend son interprétation. Un décret n'a aucune valeur pour empêcher l'exécution d'une loi ou pour l'interpréter. ”

“ Lui seul, par exemple, peut régler l'état des personnes, les droits civils et politiques, les effets des conventions, définir les crimes et les délits, établir les conditions du recrutement, les règles d'avancement dans l'armée, toucher au droit de .propriété1, créer des juridictions ou déroger à des compétences2, etc. Rien de ce qui a été 'réglé par la .loi ne peut être modifié par un décret, mais tout ce qui a été réglé par ;un décret peut être modifié par la loi3. ”

“ Qui peut le plus peut le moins. — Mais inversement, le tribunal peut refuser l'expropriation si l'utilité publique a été déclarée par décret alors qu'il fallait une loi, ou si elle a été déclarée par décret simple alors qu'il fallait un décret pris en Conseil d'État. ”

“ Il y a deux moyens de le faire cesser : le premier consiste à faire usage du pouvoir que l'art. 24 du décret du 25 janvier 1852 donne au Gouvernement de forcer la main au Conseil d'état. Puisque la haute administration pense, comme moi, que ce Conseil fait une fausse application de la loi, que ne provoque-t-elle un décret impérial ? elle ne trouvera jamais une plus belle et plus utile application de mettre en œuvre l'exercice de cette haute prérogative. ”

“ Il crée, pour les ministres ordonnateurs, une spécialité législative, de l'observation de laquelle (sauf ce qui sera dit ci-après) ils sont responsables, sinon devant le Corps législatif, du moins devant le Sénat, qui pourrait les mettre, en accusation et les renvoyer devant la haute Cour, laquelle toutefois ne pourrait être saisie qu'en vertu d'un décret du chef du pouvoir exécutif (7) .
La suppression de la faculté d'ouvrir, par décret en conseil d'Etat, des crédits supplémentaires ou extraordinaires semble, de son côté, un retour au système de la loi du 16 mai 1851, (art. 1er) (8) . ”

“ Ce paragraphe, consacré aux conséquences du transfert de matières opéré par l'attribution de compétence, comporte le simple développement de ces deux idées.
La première conséquence à envisager est celle qui permet au « décret législatif » de modifier une loi antérieure, en d'autres termes, de suspendre le principe de la supériorité de la loi sur les règlements. ”

“ C'est à partir de l'Empire que le terme décret s'oppose à loi et désigne l'acte par lequel le titulaire du pouvoir exécutif exerce le pouvoir réglementaire qui lui appartient. Cet acte s'était appelé auparavant proclamation royale, arrêté du Directoire ou des Consuls. Le mot décret était au contraire spécifique jusqu'à la Constitution de l'an III pour désigner les décisions (lois ou autres) votées par les Assemblées législatives.
CHAPITRE II
LES LOIS ORGANIQUES
Le Consulat et l'Empire ont produit un certain nombre de lois organiques qui égalent en importance celles de la Révolution. ”

“ En effet, s'il est naturel d'employer, pour résoudre une chose quelconque, le moyen qui a été employé pour la former, il s'ensuit que le législateur seul pourra rapporter sa loi, celui qui exerce le pouvoir exécutif son ordonnance ou décret, et, par voie de conséquence, qu'eux seuls pourront les interpréter par voie générale et réglementaire ”

“ Le décret, par cela seul qu'il émane du souverain et qu'il est revêtu de sa signature, paralyse notre action, supprime notre devoir de faire respecter la loi, anéantit notre autorité ; nous avons en vain le droit de constater l'illégalité des actes du souverain, du moment où il apparaît un acte dont l'objet entre dans ses attributions; peu importe que les formalités qui le doivent nécessairement accompagner aient été remplies ou .non, nous n'avons plus de pouvoir, nous sommes désarmés. ”

“ M. Vitet. — Nous allons rester en permanence.
M. le président. — Le décret sera immédiatement imprimé par tous les moyens qu'on pourra avoir. Je mets le décret aux voix. (Le décret est adopté à l'unanimité, aux cris mêlés de «Vive la Constitution! Vive la Loi! Vive là République ! »)
Le décret est rédigé par le bureau.
M. Chapot. — Voici un projet de proclamation qui a été proposé par M. de Falloux. ”

“ Disons, en terminant, que lorsque, par. suite de l'obscurité QU .dé l'ambiguïté du texte, des difficultés s'élèvent, dans le cours d'une instance administrative ou judiciaire, sur le sens d'un décret qu'il s'agit d'appliquer, la demande en interprétation qui, autrefois, était formée devant le chef du pouvoir exécutif -dont émanait le décret, doit, depuis la loi du 24 mai 1872, être introduite devant le conseil d'État sta-. tuant au contentieux. ”

“ Ainsi, M. Devaux (2) écrit que « le décret pris en vertu d'une véritable délégation du Parlement est un acte de nature législative dès ses débuts, il le demeure jusqu'à expiration du délai de ratification. »
(1) Sous le régime du cadenas de la loi du 13 décembre 1897, le dépôt du projet et l'émission du règlement étaient simultanés. Depuis la loi du 1er décembre 1929, la promulgation du décret précède le dépôt du projet, comme dans les autres cas.
(2) Op. cit. '
Ainsi, U'Il décret devant être soumis à ratification constituerait une catégorie juridique nouvelle. ”

“ Un décret non moins extraordinaire, rendu par délégation de la loi, charge le même ministre, sauf recours direct au conseil d'Etat, de répartir entre les établissements d' eaux minérales de toute la France, après le travail ou l'avis de deux commissions dont une établie près de lui, le montant des frais d'inspection (singulier mode de décentralisation!) mais cette opération faite par le ministre n'est certainement pas une série de jugements. (D. 28 janv. 1860, art. 22 à 33 ; L. 14 juill. 1856, art. 18,19.)
(4) D. 15 sept. 1856. (8) Art. ”

“ La question a été jugée en divers sens par les Tribunaux.
Certains Tribunaux ont écarté l'interprétation donnée au décret de 1860 , vu que ce décretserait frappé d'inconstitutionnalité s'il abrogeait un article de loi.
N'y a-t-il pas dans ce sujet de controverse la preuve du danger qu'offrent les réformes législatives, quand elles s'occupent d'un objet isolé
- (t) - hoiries annotations sur un arrêt de Bordeaux qui refuse aux matelots le droit d'être payés sur le fret d'aller. (Sir., 64, 2. 165.) „
Le décret de 1860 n'a sûrement pas voulu abroger la loi ”

“ Pourquoi, en effet, priver l'Etat et les administrations publiques de la garantie que les parties trouvent dans le ministère des avoués? C'est aujourd'hui un point constant en jurisprudence et en doctrine que les préfets peuvent, s'ils le désirent, procéder dans les affaires particulières comme de simples parti-
(1) Loi du 4 germinal an II, titre VI, art. 17; loi du 27 ventôse an IX, atf. 17; arrêté du 5 messidor an IX, art. 14; décret du 1er juillet 1809, art. 11; ordonnance du 12 mars 1817, art. 16; loi du 23 août 1871, art. 13. ”

“ « La loi veut que les motions d’intérêt général soient discutées dans le sénat trois jours avant d’aller aux voix et de convertir la proposition en décret. ”

“ Toute personne qui se prétend lésée dans ses intérêts par un décret dû chef de l'État peut s'adresser au chef de l'État lui-même pour en obtenir, à litre purement gracieux, la réformation ou la modification. Tous les décrets du Président de la République, quelle que soit leur nature, peuvent être l'objet d'un recours gracieux. ”

“ Le pouvoir exécutif est parfois contraint d'agir avec vigueur, avec célérité, son. devoir est de décréter l'exécution prompte de ses ordres. Il est à remarquer que l'exécution immédiate s'applique aux seuls décrets, c'est-àdire à des mesures limitées ou d'intérêts restreints, et qu'elle ne concerne pas les lois.
Cette disposition abroge l'article 4 de l'ordonnance de 1816 et de l'ordonnance de 1817. Le chef du pouvoir exécutif n'a plus le droit d'adresser de décret directement au préfet sans insertion à l'Officiel; ce journal doit contenir le décret avec l'ordre spécial d'exécution immédiate. ”

“ C'est la question du fond que le déclinatoire m'interdit d'aborder à l'heure actuelle, et je ne dois examiner ces lois qu'au point de vue des droits spéciaux qu'elles auraient donnés à l'administration au mépris de votre compétence.
Si je consulte, Messieurs, le décret lui-même, je vois qu'il remonte plus loin encore que 1790 et 1792. Il ne suffit pas au Président de la République de 1880 d'invoquer les lois de la première Révolution ; c'est dans les lois de la monarchie qu'il va chercher la base indestructible des décrets dont il se fait aujourd'hui l'exécuteur. ”

“ Quel est, en effet, le caractère de ce décret du 25 mars 1852? Dans quelques-unes de ses dispositions, telles que celles de ses articles 5 et 6, il n'excède pas les limites du pouvoir exécutif; il ne fait qu'abroger, ou étendre, ou modifier, ou reproduire les règles établies par des décrets ou ordonnances antérieurs sur des objets de simple administration. ”