Bulletin des lois

“ Les règlements d'administration publique constituent cette législation secondaire, qui complète, soutient et vivifie l'oeuvre même du législateur.
Comme la loi, le règlement d'administration publique est général; n'a d'effet que pour l'avenir, et doit être publié. Il ne peut, du reste, à moins de délégation formelle émanant du législateur, créer un impôt, édicter des peines, ou des incapacités civiles. Il est délibéré en assemblée générale du Conseil d'État et inséré au Bulletin des lois, à peine de nullité. ”

“ Vous n'ignorez pas probablement, que du moment que j'ai été directeur du Bulletin des Lois, j'ai cessé la publication d'un ouvrage qui m'avait attiré quelque succès, et qui n'a pas été peut-être sans quelque influence sur l'opinion publique, et par suite sur les modifications à la Charte de 1314, à cause de l'abus qu'on avait fait des ordonnances. ”

“ Quiconque lit le Bulletin officiel contenant les lois et décrets, ainsi que les dépêches et instructions à l’adresse des fonctionnaires, applaudit aux sentiments d’humanité et de justice qui semblent les avoir inspirés. ”

“ La promulgation, résultant de l'insertion au Bulletin des Lois, portait à la connaissance des intéressés le Décret ou l'Avis du Conseil d'Etat intervenu. Elle constituait une importante mesure de publicité dont l'absence a toujours été considérée par la doctrine et par la jurisprudence comme une cause de nullité absolue (1) . Nous avons indiqué antérieurement que l'avis du Conseil d'Etat du 8 mars 1808 n'a pas été inséré au Bulletin des Lois. ”

“ A ces sources ou pour mieux dire à cette source principale, sinon unique, du Bulletin des lois, complété par les recueils antérieurs, on peut joindre comme documents, pour l'intelligence des TEXTES ou des actes constitutionnels, législatifs ou réglementaires, qui font la base et les éléments du droit :
(1) Conformes aux prescriptions de la loi du 6 vend, an III.
(2) Chaque semestre forme en général un tome distinct. Il n'y a exception que pour les époques de transition d'une série à une autre. ”

“ Quand une loi, en effet, a été pl'omulguée,elle est exécutoire, mais elle n'est obligatoire qu'après qu'elle a été portée à la connaissance des citoyens, c'est-à-dire après qu'elle a été publiée. La publication est réputée parfaite après un certain délai fixé par l'article 1er du Code civil, si la promulgation a été rendue publique par insertion au Bulletin des Lois, et par l'article 2 § 1 du décret du 5 novembre 1870, si l'insertion a eu lieu au Journal officiel. ”

“ La loi a prescrit, on ne sait trop pourquoi, que ces ordonnances fussent insérées au Bulletin des lois; car cette insertion est de droit commun, puisque, comme on l'a fait observer dans la discussion (Duvergier, t. 29, p. 117) , si elles n'étaient pas insérées au Bulletin des lois, elles ne pourraient pas être exécutées, et les tribunaux n'en appliqueraient pas les dispositions.
J'ai dit dans mes Principes de compétence, n° 230, t. 1, p. 64, et t. 2, p. 131, qu'aucun recours contentieux n'était ouvert
128 LIVRE Ier. ”

“ Les ordonnances du Roi doivent être publiées dans le Bulletin officiel suivant les règles prescrites pour la publication des lois, quand elles ont un intérêt général; mais lorsqu'elles n'ont qu'un intérêt particulier, par exemple quand elles ne constituent qu'un acte de tutelle d'une commune, qu'elles ne statuent que sur une matière d'intérêt privé, il suffit de les notifier aux personnes qu'elles concernent. ”

“ Cette règle a été consacrée par un avis du conseil d'Etat du 16 thermidor an XII, approuvé le 25, et dont, nous avons déjà [n° 152] , en exposant les effets des décisions rendues par les. tribunaux administratifs, fait connaître l'insertion ultérieure au Bulletin des lois , en vertu d'un autre avis du conseil d'Etat du 29 octobre 1811, approuvé par l'Empereur le 12 novembre 1811. ”

“ En un mot sous le directoire et pendant le consulat, les arrêtés sont, ce que les ordonnances royales seront plus tard sous la monarchie constitutionnelle.
Le 28 ventôse an iv, le directoire décida que tous ses arrêtés seraient terminés par cette formule : « Le présent arrêté sera imprimé au bulletin des lois. » Ou bien , « Le présent arrêté ilc sera pas imprimé au bulletin des lois. » On-comprend, en effet, que suivant l'étendue de leur application, les actes du pouvoir exécutif ont besoin ou peuvent se passer d'une promulgation semblable à celle des lois. ”

“ Il faut, d'ailleurs, rapprocher de ces disposition les dispositions nouvelles d'un décret du 27 décem bre 1871 qui a créé un Bulletin des communes. (Vo^ ce mot.) Le prix d'abonnement au Bulletin est, pour le particuliers, de 9 francs; pour les communes, d 6 francs.
Le Bulletin des lois, création tout à fait gouvei nementale, est une publication indispensable dar un pays où, tout à la fois, nul n'est censé ignor ( la loi et où celle-ci n'est cependant publiée qu l'aide du Bulletin et n'est censée promulguée qu partir de la date qu'il porte (1) . ”

“ Mais le décret du 9 novembre 4789 leur assigna des significations différentes; il appela promulgation l'acte par lequel le chef de l'état attestait au corps social l'existence de l'acte législatif qui constitue la loi; et publication, le mode qui devait être employé pour faire parvenir la loi à la connaissance de tous les citoyens.
Cette distinction entre la promulgation et la publication des lois cessa avec la constitution de 4 794. C'est ce que prouve l'article 9 de la loi du 44 frimaire an II, dans lequel on trouve encore ces deux mots confondus et identifiés. ”

“ Le Pouvoir législatif peut déléguer au Pouvoir exécutif, pour en user par la voie du règlement d'administration publique, le droit de décréter les mesures nécessaires à l'exécution des lois, mais non celles qui auraient pour objet de déterminer les cas d'application des lois. ”

“ PROJET DE LOI SUR LA PUBLICATION, LES EFFETS ET L'APPLICATION DES LOIS EN GÉNÉRAL.
Article 1. Les lois seront exécutoires, dans toute la république, quinze jours après la promulgation faite par le premier consul.
Ce délai pourra, selon l'exigence des cas, être modifié par la loi, qui sera l'objet de la publication.
Article 2. La loi ne dispose que pour l'avenir; elle n'a point d'effet rétroactif.
Article 3. La loi oblige tous ceux qui habitent le territoire. ”

“ La Constitution délègue exclusivement au Corps législatif les pouvoirs et fonctions ci-après :
1° De proposer et décréter les lois : le Roi peut seulement inviter le Corps législatif à prendre un objet en considération ”

“ Gardiens de la loi, nous aimons avant tout le régime naturel des lois : tout ce qui est hors des régies communes nous parait toujours fâcheux; peut-être même dirions-nous qu'il est des circonstances et des temps où il est plus regrettable qu'on soit forcé de recourir à des moyens exceptionnels. Mais de quel droit, nous insurgeant confie la suprême décision du législateur, viendrions-nous méconnaître l'autorité de la loi ? On en appelle à l'éternelle raison, ou (dans l'écrit du 3o mars) aux droits qui ont précédé les sociétés! Mais où en sommes-nous donc? ne vivons-nous pas en état de société ? ”

“ Restauration. Dès 1814, les chambres des pairs et des députés, voulaient détruire la loi de l'empire sur l'interprétation des lois, et sur l'administration de la justice, par le conseil-d'état et le chef du gouvernement. Elles voulaient, que le dissentiment des tribunaux fût déféré au pouvoir législatif; que la déclaration, ou interprétation de la loi, fût donnée par la puissance législative ; que l'interprétation fût une décision générale, dont l'application , aux espèces particulières, serait faite par les tribunaux. ”

“ Art. 155. Les fonctions de ce corps consistent à préparer , selon le voeu de l'assemblée nationale, toutes les lois réglementaires des diverses administrations, tous les décrets, en outre et principalement, à élaborer tous les projets de loi, tendant à modifier en tout ou partie les loiscomprises ou non dans les Codes français qui aujourd'hui sont dans un chaos épouvantable, afin de les mettre en harmonie avec les moeurs et les institutions républicaines, et le nouvel ordre social auquel la France est appelée. ”

“ La meilleure preuve qu'on en puisse donner semble être que les arrêtés sont d'intérêt général lorsqu'ils établissent des lois permanentes et obligatoires, soit pour les citoyens, soit pour les ■cantons, mais non lorsqu'ils sont pris dans des cas spéciaux, tels par exemple qu'en cas d'appel dans un cas particulier, pour accorder un subside, pour une exposition, une route, la rectification du cours d'une rivière, etc. ”

“ Ces décrets (décrets réglementaires du président de la République) qui, comme la loi, statuent, pour l'avenir à l'égard de tous, obligent les citoyens comme les lois elles-mêmes. Ils peuvent recevoir une application directe devant les juridictions administratives ou même devant les tribunaux civils ou de commerce et, de plus, ils sont toujours munis d'une sanction, pénale comme tous les règlements administratifs. ”

“ Les actes législatifs sont seulement ceux par lesquels le pouvoir compétent établit des principes nouveaux ou des règles de conduite obligatoires pour tous les citoyens; des mesures particulières qui n'ont pas ce caractère, telles que le vote d'un budget, l'acceptation d'un compte, la déclaration d'utilité publique d'un travail à entreprendre peuvent revêtir la forme de lois ”

“ Or, dans la Société, les droits et les devoirs sont corrélatifs ; chacun est tenu de respecter dans autrui ce qu'il veut qu'on respecte en lui. C'est dans ce but que la Société a dû établir des règles générales, des lois, et qu'elle a confié à certaines personnes, au Gouvernement, le soin d'en surveiller l'exécution pour le bien de tous.
1. — L'initiative des lois appartient aujourd'hui aux deux chambres et au Président de la République. Sauf le cas d'urgence déclarée, toute proposition de loi est soumise à trois délibérations. ”

“ Les règlements sont des actes de magistrature, et les lois des actes de souveraineté.
Les lois ne pouvant obliger sans être connues, nous nous sommes occupés de la forme de leur promulgation. Elles ne peuvent être notifiées à chaque individu. On est forcé de se contenter d'une publicité relative, qui, si elle ne peut produire à temps dans chaque citoyen la connaissance de la loi à laquelle il doit se conformer, suffit au moins pour prévenir tout arbitraire sur le moment où la loi doit être exécutée. ”

“ ART. 5. Une loi sera présentée aux Chambres, dans le plus bref délai, indiquant la nomenclature des lois et règlements supprimés, et fixant les indemnités à accorder aux citoyens qui pourront subir des préjudices par suite des changements indiqués.
ART. 6. Le pays sera gouverné par l'assemblée fédérale, les conseils des États provinciaux, les conseils d'arrondissement et les conseils communaux. ”

“ C'est ce que nous avons à rechercher. La question se dédouble, suivant que l'on se place au point de vue de la préparation des lois ordinaires, ou que l'on se préoccupe de l'œuvre de révision de nos codes, deux faces du problème qu'il con-.
vient d'envisager séparément.
PREPARATION DES LOIS ORDINAIRES
Si le Conseil d'Etat n'est plus guère appelé à préparer les lois d'intérêt général, c'est que cette consultation est facultative, même pour les projets émanés du Gouvernement. Il en était autrement sous l'empire de la Constitution de 1848. ”

“ Art. 3. — Le Roi fait délivrer les lettres patentes, brevets et commissions, aux fonctionnaires publics ou autres qui doivent en recevoir.
Art. 4. — Le Roi fait dresser la liste des pensions et gratifications pour être présentée au Corps législatif à chacune de ses sessions et décrétée, s'il y a lieu.
SECTION PREMIÈRE. — De la promulgation des lois.
Article premier. — Le pouvoir exécutif est chargé de faire
sceller les lois du sceau de l'État et de les faire promulguer. ”

“ D'un autre côté, on interdit aux juges (art. 5) de faire des règlements généraux, leur mission n'étant que d'appliquer le droit à chaque litige, pris à part et isolément. Voyez, sur l'interprétation réglementaire ou officielle des lois, le tableau que nous avons présenté des divers systèmes établis et organisés en France depuis la Révolution de 1789. T. Ier de Proudhon, p. 1 01 et suiv.
V. Le dernier article (art. 6) de ce Titre préliminaire est le seul, à vrai dire, qui rentre tout entier dans le cadre d'un Code civil ou Code des droits civils ou privés. ”

“ La loi du 27 frim. an VIII, en autorisant le pouvoir exécutif à entrer en
48 TIT. II.—DE LA BASE ET DES ÉLÉMENTS DU DROIT PUBLIC ADMINISTRATIF.
ou sous le rapport de la police (1) ; quelquefois les obligations de l'État envers les citoyens (2) ou les étrangers (3) , ou celles des États étrangers envers les citoyens français (4) .
CHAPITRE V.
Des sénatus-consultes.
Les sénatus-consultes sont, en général, plus que des lois, puisqu'ils ont pour objet et pour effet : 1° d'interpréter la constitution; 2° d'y ajouter; 3° de la modifier (5) . ”

“ Dans chaque lieu, -la promulgation de la loi sera faite, dans les vingt-quatre heures de la réception, par une publication à son de trompe ou de tambour; et la loi deviendra obligatoire à compter du jour de la promulgation.
10. Indépendamment de cette proclamation dans chaque commune de la république, les lois seront lues aux citoyens dans un lieu public, chaque décadi, soit par le maire. soit par ni
officier municipal, soit par les présidents de section. ”

“ Pour s'en convaincre il suffit de parcourir l'ensemble de nos lois proprement dites relatives aux matières administratives, d'examiner toutes les dispositions contenues dans nos Codes et destinées à protéger les particuliers dans leurs personnes ou dans leurs biens contre les actes des agents de l'administration ; il suffit d'étudier les règles législatives ayant pour but de protéger les personnes administratives elles-mêmes pour le compte desquelles les agents administratifs agissent, contre la manière dont ces agents se comportent. ”