Raymond Carré de Malberg

“ En Un mot, la loi d'habilitation ne confère point à l'Exécutif une puissance nouvelle, elle attribue seulement à la puissance exécutive et habituelle de ce dernier une matière nouvelle et une occasion nouvelle de s'exercer. C'est donc à tort que le Conseil d'État s'est laissé influencer par la considération tirée du fait qu'à défaut d'habilitation, telle ou telle matière réglée par décret eût relevé de la puissance législative : la vérité est que, pas plus au point de vue matériel qu'au point de vue formel, l'habilitation ne peut s'analyser en une délégation législative. ”

“ Le pouvoir législatif du Parlement est bien, seul, une puissance initiale, puisqu'en dehors de lui, la Constitution de 1875 ne parle que d'exécution des lois.
Il est une puissance initiale encore, en tant que la Constitution lui ouvre un champ d'activité qui, au point de vue matériel, n'est limité que par la nécessité pour les Chambres de recourir à une procédure de révision, pour le cas où elles voudraient toucher à l'une des règles organiques, peu nombreuses, inscrites dans un texte constitutionnel. Pour le surplus, la matière éventuelle de la loi s'étend à l'infini. ”

“ Du rang d'organe suprême, énonçant souverainement la volonté populaire, il est d'emblée rétrogradé au même rang que l'Exécutif et son chef, au rang de simple autorité, qui, sans incarner la nation, n'exerce pour elle qu'une fonction ou une compétence et qui n'est capable de statuer que sous réserve des droits supérieurs d'une volonté générale dont le peuple garde pour lui-même et pour lui seul le pouvoir d'émettre l'expression souveraine. ”

“ Mais cette origine ne suffirait
pas, à elle seule, à lui imprimer le caractère de souveraineté : le peuple ne fait acte de puissance souveraine que lorsqu'il édicte des règles appelées à former l'ordre juridique de la communauté en son ensemble ; une décision ou mesure particulière, même si elle a le peuple pour auteur, n'est plus qu'un acte de magistrature et non de souveraineté (Contrat social, liv. II, ch. 6; liv. III, ch. 1er) . La loi doit donc être une volonté générale, à la fois, par son origine et par son contenu. Peu importe, d'ailleurs, l'objet auquel ce contenu se rapporte. ”

“ De ce concept il résulte qu'aucune prescription ne peut être loi matérielle, si elle n'est en même temps loi formelle. Peu importe que certaines prescriptions émanées de l'Exécutif produisent tels ou tels effets qui leur sont communs avec ceux des prescriptions du même genre édictées par l'organe législatif : cette communauté d'effets, qui n'est d'ailleurs que partielle, ne saurait signifier qu'elles soient des lois en un sens quelconque, puisque, d'après la Constitution, n'est loi que ce qui est œuvre de pouvoir législatif et que le pouvoir législatif n'appartient qu'aux Chambres. ”

“ Aussi, en chaque circonstance où il y a une règle à poser, une mesure à prendre, le Parlement peut, à son choix, adopter par lui-même la règle ou la mesure qu'il juge convenables, ou au contraire charger par un texte de loi l'Exécutif de statuer à sa place par décret. On ne peut donc pas dire que la Constitution ait déterminé obligatoirement les conditions dans lesquelles le Parlement devra exercer son pouvoir législatif. La vérité est plutôt qu'elle lui permet d'user de son pouvoir législatif pour régler à son gré la distribution des compétences entre lui et l'Exécutif ”

“ Pour que la Constitution n'ait pas songé, un seul instant, qu'il pût y avoir, en dehors du Parlement, une autorité capable de contrôler et de juger la validité de ses lois, il faut qu'elle ait envisagé la volonté parlementaire comme douée de la même suprématie de puissance que la volonté exprimée par le souverain lui-même. Il n'y a, en effet, que la volonté du souverain avec laquelle aucun citoyen, ni aucun organe constitué, ne puisse être admis à entrer en discussion. ”

“ Car il ne peut se concevoir de puissance qui prétende prévaloir sur la volonté générale, une fois qu'elle s'est exprimée par la loi, ou qui soit seulement capable d'entrer en comparaison avec elle. Bien plus, la loi ne se bornera pas à dominer, en la limitant, l'activité des autorités autres que la Législature : elle la conditionne, en ce sens qu'elle doit en former le point de départ et le fondement justificatif. En tant que volonté générale et souveraine, elle est, au sein de la nation, la volonté première, celle par laquelle tout doit débuter ”

“ Il s'établit ainsi, dès l'abord, une différence radicale entre la loi constitutionnelle qui émane du souverain, et la législation courante qui ne repose que sur l'activité d'assemblées n'ayant que le caractère de simples autorités et détenant non la souveraineté, mais seulement une fonction octroyée et délimitée. « La Constitution — dit un auteur américain — est la loi suprême : c'est la loi du peuple, tandis qu'une loi de la Législature ne peut pas être la voix du peuple » ”

“ L'idée d'égalité, en tout cas, ne semble pas soutenable et ne l'a jamais été. Pour la soutenir, on a tiré argument des moyens de résistance ou de réaction que la Constitution a mis à la disposition de l'Exécutif, afin de lui permettre d'opposer ses vues politiques à celles de la majorité parlementaire; et, parmi ces moyens, l'on a invoqué surtout le droit de dissolution, qui est, en effet, le plus énergique de tous et dans lequel on a cru trouver la preuve que l'Exécutif n'est pas voué à la nécessité absolue et constante de s'incliner devant la supériorité du Parlement. ”

“ A plus forte raison, le système américain implique-t-il qu'il lui appartient de les appliquer éventuellement les uns comme les autres. Et c'est pourquoi, en cas d'opposition entre eux, il appliquera le texte de la Constitution à l'exclusion du texte législatif reconnu inconstitutionnel.
La question des rapports entre les lois et la Constitution se pose d'une tout autre façon dans un système de droit public qui, comme le nôtre, part du principe que le peuple est présent aussi bien à la confection des lois par la Législature qu'à la fondation de la Constitution par une Constituante. ”

“ La vérité est que la pratique des habilitations relatives à des objets non légiférés ne peut nullement être regardée comme une innovation extra ou anticonstitutionnelle : le Parlement, en chargeant le Président de décréter un règlement sur un point quelconque, ne fait qu'user des larges facultés qu'il tient, à cet égard, de la Constitution elle-même : si bien que l'extension prise par la puissance réglementaire à la faveur d'habilitations n'est que la conséquence et la manifestation de la puissance constitutionnelle des Chambres. ”

“ Au peuple qui a fait la Constitution, revient le pouvoir de l'interpréter. Or, le peuple est représenté d'une façon permanente par la Législature : par elle c'est toujours lui qui prononce. Il fixera donc, par l'organe de celle-ci, la portée des Volontés qui ont été formulées précédemment en son nom dans les textes constitutionnels. En d'autres termes, il appartiendra à la Législature, au moment même de l'élaboration des lois, d'examiner si la loi en délibération est conforme à la Constitution et de trancher les difficultés qui pourraient s'élever sur ce point. ”

“ Encore que la loi ne soit, en fait, que l'œuvre d'une majorité, elle se présente, en droit, comme le produit de la volonté générale, et cela non pas seulement en un sens idéal ou fictif, mais par des raisons tirées de réalités juridiques, à savoir pour ce motif réel que le législateur de qui elle émane, est, par définition juridique, l'organe d'une collectivité qui n'est pas autre chose que la totalité des citoyens eux-mêmes. ”

“ Pour qu'un organe d'État soit à considérer comme détenant la suprématie, il suffit qu'il soit toujours en état d'intervenir pour procéder, en cas de besoin, à l'adoption des décisions suprêmes. Tel est actuellement le cas du peuple allemand. Même si sa puissance, législative ou autre, ne doit fonctionner que par exception, le point essentiel en droit, c'est qu'elle est toujours prête, d'après la Constitution, à entrer en action. ”

“ En Amérique, la Constitution seule a été conçue comme Une œuvre de volonté générale. Le préambule de la Constitution des États-Unis de 1787 la présente comme ayant pour auteur le peuple, c'est-à-dire le souverain. Quant aux lois ordinaires, elles ne sont plus l'oeuvre du peuple, mais une création de la Législature, c'est-à-dire l'œuvre d'une autorité simplement constituée, exerçant sa compétence en vertu d'une délégation faite par le peuple dans la Constitution. ”

“ En réalité, la valeur en est fort douteuse. Car il y a lieu de rappeler ici que le système représentatif français a, dès 1789-91, dévié du principe de la souveraineté nationale : en confondant la volonté générale avec la volonté législative parlementaire, il a fait du Parlement l'égal du souverain, ou plutôt il l'a érigé effectivement en souverain. Sous le nom de pouvoir législatif, les Chambres tiennent de la Constitution une puissance de volonté maîtresse qui ne rencontre, dans cette même Constitution, que bien peu de limitations. ”

“ Du point de vue de la logique pure, la dualité de Chambres ne cadre pas aisément avec le concept du Parlement exprimant la volonté générale. Car, ainsi qu'on l'a dit et redit, la volonté générale n'a pas besoin d'une double représentation; elle ne comporte même qu'une représentation unique. Dans un système organique fondé sur la représentation du peuple, l'institution des deux Chambres donne donc l'impression d'une pièce rapportée, c'est-à-dire empruntée à des systèmes politiques construits d'après d'autres principes. ”

“ Nous nous bornons à observer, du point de vue de la logique juridique, que l'équilibre de l'Exécutif et du Parlement, qui n'existe pas dans notre parlementarisme actuel, ne peut se concevoir que dans et par la démocratie. Nous ajouterons, toujours du même point de vue, que de telles réformes démocratiques, à la différence de celles qui ne s'inspirent que de séparation des pouvoirs, ne laisseraient pas l'État dans la situation dangereuse d'un dualisme organique. ”

“ Car, une fois qu'il est admis que par les lois le Corps législatif édicte la volonté générale, il devient inévitable de lui reconnaître la faculté d'aborder par ses lois tous les objets possibles. La volonté générale, en effet, est une comme la souveraineté : quel que soit l'objet sur lequel elle s'exerce, elle n'admet point de puissance supérieure à la sienne. Son empire s'étend aussi bien aux questions fondamentales d'organisation des pouvoirs étatiques qu'à toute autre matière appelant de la réglementation. ”

“ C'est ainsi qu'un acte législatif des Chambres qui réglemente le fonctionnement intérieur des services administratifs, ou qui décide l'entreprise d'un ouvrage public, chemin de fer, route, etc., ou qui statue sur le cas particulier d'une personne déterminée, n'engendre pas une loi matérielle; car il ne contient pas une règle législative au sens foncier du mot, et la décision ou mesure qu'il adopte, n'est pas susceptible de produire les effets inhérents aux règles de législation. Cet acte législatif n'est qu'une loi formelle : il n'est législatif que par sa
forme et non par son dispositif. ”

“ Si l'on ne commence pas par mettre au-dessus du Parlement et du Gouvernement la souveraineté effective et agissante — ou, du moins, toujours prête à agir — du peuple, il est impossible de songer à faire marcher de pair et dans l'indépendance la puissance parlementaire et la puissance gouvernementale. Un tel dualisme, qui n'aurait pas de l'unité pour couronnement, serait une source de désordre et il ne serait, sans doute, pas susceptible de durer longuement. ”

“ Cette puissance ne consiste jamais qu'en une compétence d'attribution. Elle présuppose, dans tous les cas, un acte de puissance antérieure, par lequel l'Exécutif a été investi des facultés, particulières ou générales, momentanées ou durables, qui sont présentement en sa possession. C'est là le trait essentiel par où se caractérise le pouvoir exécutif et qui lui a valu son nom. La Constitution de 1875 marque ce trait d'une façon bien nette, lorsqu'elle définit, en thèse générale, la fonction présidentielle en disant que le Président « assure l'exécution des lois ». ”