Maurice Hauriou

“ C. Les organes représentants se distinguent des simples agents et des pouvoirs commis par l'autonomie et l'initiative de la volonté ainsi que par la responsabilité politique. — La distinction des organes de l'Etat et des simples agents ou commis est une bien vieille question d'école ; le principe de la distinction est certainement l'autonomie de la volonté : les organes de l'Etat sont ceux qui veulent au nom de l'Etat, avec autonomie, avec « un pouvoir arbitraire », disait Esmein. ”

“ Un même pouvoir peut être au premier plan comme pouvoir de gouvernement et au dernier comme expression de la souveraineté nationale. C'est justement le cas du pouvoir exécutif. Mais comme les nécessités de gouvernement intéressent le salut de l'Etat, tandis que le point de vue de la souveraineté nationale ne concerne que la liberté politique dans l'Etat, c'est du point de vue du gouvernement que nous établissons notre échelle comparative. ”

“ C'est, d'abord, la loi chrétienne, qui a proclamé que tous les hommes sont frères et époux devant Dieu ; c'est ensuite la loi temporelle et civile qui a établi que les hommes seraient égaux devant elle et devant l'Etat.
Il ne faut pas s'y tromper, en effet; si les hommes sont égaux devant la loi, c'est parce que la loi a établi elle-même et imposé cette égalité. L'idée de l'égalité est incorporée à la loi, à raison de son caractère de généralité et à la différence de la coutume qui est volontiers particulariste et différentielle. ”

“ L'établissement de l'égalité devant la loi suppose, d'ailleurs, la centralisation absolue, par la puissance publique de l'Etat, de tous les droits de supériorité que des individus ou des corps constitués particuliers exerçaient ou tendraient à exercer autour d'eux sur les autres individus. Des droits de supériorité aux mains de la Puissance publique et exercés par des institutions d'Etat ne sont pas contraires à l'égalité, tandis que des droits de supériorité qui appartiendraient à des particuliers ou à des institutions privées lui seraient contraires comme aristocratiques. ”

“ Si l'on appelle couramment le Parlement pouvoir législatif, c'est que la législation est l'une de ses fonctions, mais il n'est pas bon de qualifier un pouvoir gouvernemental par l'une de ses fonctions, car elles sont multiples. Ce qui fait l'unité d'un pouvoir, ce n'est point telle ou telle de ses fonctions, c'est que, dans l'accomplissement de ses fonctions variées, il procède toujours par la môme opération de la volonté qui, ici, est la délibération. ”

“ Mais, dans l'élection, qui est le second emploi du suffrage, l'acte d'assentiment est non moins évident, car toute élection suppose une candidature et un programme et, en volant, l'électeur donne ou refuse son assentiment au candidat et à son programme.
De ces actes d'assentiment que les électeurs sont invités à donner naît pour eux un pouvoir puisqu'ils peuvent les refuser. Ce pouvoir est considérable car les gouvernements sont dans l'obligation d'obtenir l'assentiment de leurs sujets ou du moins de la majorité d'entre eux. Surtout les gouvernements d'opinion. ”

“ A. Le juge dans les pays de coutumes et sans régime administratif et spécialement en Angleterre. — Dans ce pays il n'existe qu'une seule catégorie de juge : le juge judiciaire. Grâce à cette unité, rendons-nous compte du prestige dont jouit le juge dans l'Etat anglo-saxon et de la place éminente qu'il occupe dans la constitution. Elle sera définie par les deux propositions suivantes : « Il n'est pas un pouvoir politique, mais il est le grand pouvoir social et juridique qui, à lui seul, fait équilibre à l'ensemble des pouvoirs politiques. » ”

“ L'importance primordiale de la fonction gouvernementale qu'assure le pouvoir exécutif et qui est d'assurer la vie de l'Etat en ce qu'elle a de pratiquement réalisable; la souplesse de sa compétence juridique qui va du règlement général à la décision particulière, le monopole de la formule exécutoire qu'il détient; les forces dont il dispose (services administratifs, force publique et force armée) ; les faveurs et les places qu'il peut distribuer dans un pays à régime administratif font de lui le pouvoir gouvernemental par excellence. ”

“ « Toute nation a le droit de former un Etat distinct et autonome. » Il ne s'agit pas là d'un droit véritable, parce qu'une nation n'est pas une entité juridique. Mais le principe des nationalités a une valeur politique, en ce sens que toute nationalité énergique aspire en effet à se transformer en un Etat, distinct et met en oeuvre, dans ce but, toutes sortes de moyens politiques quand les circonstances sont favorables : insurrections, révolutions, intrigues internationales. ”

“ Le pouvoir exécutif est le représentant de l'Etat à l'extérieur ; c'est par leurs organes exécutifs et non par leurs Parlements que les Etats, même les plus démocratiques, sont en relations les uns avec les autres. Il y a là une réalité du droit international public que le droit constitutionnel ne peut pas ignorer. Il s'ensuit que le pouvoir exécutif ne peut pas être un représentant, autonome au dehors et un pouvoir commis au dedans. ”

“ Les organes veulent pour la personne, et celle-ci ne peut rien vouloir sans eux; il n'y a pas, en principe, de relations juridiques entre la personne et ses organes, ou, du moins, il n'y en a pas vis-à-vis de tous les organes à la fois. Au point de vue des responsabilités pécuniaires, vis-à-vis des tiers, la personne et son organe ne sont pas responsables à la fois, car, ou bien la personne morale n'est pas responsable du tout, ou bien, si elle l'est, sa responsabilité absorbe celle de l'organe. ”

“ Conception politique de la souveraineté. — Elle consiste dans l'idée de l'indépendance fondamentale du Pouvoir de l'Etat, qui est affranchi de toute espèce de subordination vis-à-vis de n'importe quel autre pouvoir. Cette conception s'est affirmée en France, au XVIe siècle, alors que le roi, ayant établi sa suprématie à l'intérieur sur les grands feudataires, avait proclamé également son indépendance vis-à-vis du Saint-Siège par la maxime des légistes que « le roi tient sa couronne de Dieu seul. » ”

“ Dans les pays à referendum, et encore plus dans ceux où fonctionne l'initiative populaire, il n'est pas douteux qu'une part de la décision ne soit descendue dans le suffrage, puisqu'il participe directement à la confection de la loi. Sans doute, tous les pays ne sont pas aussi avancés que la Suisse dans l'évolution du pouvoir de suffrage, mais la véritable nature de ce pouvoir se révèle dans les Pays où il a le plus évolué et c'est comme pouvoir de décision. ”

“ II. — LES RAPPORTS DU POUVOIR EXECUTIF AVEC LE POUVOIR DE SUFFRAGE
Du fait que le pouvoir exécutif a la convocation des électeurs, la préparation des listes électorales et la direction de l'opération du scrutin, il entre en relations suivies avec le corps électoral et il peut user, vis-à-vis de lui, des influences multiples dont dispose l'administration. Dans une large mesure, les élections législatives dépendent des préfets; de telle sorte que, si le gouvernement dépend du Parlement par le contrôle, en revanche le Parlement dépend du gouvernement par la réélection. ”

“ Le champ d'action de la liberté de fondation est plus étendu qu'on ne le croit généralement, parce qu'il y a beaucoup de fondations masquées par d'autres opérations auxquelles elles se mêlent. C'est ainsi que toutes les fois que d'un contrat, d'un pacte, d'un traité et surtout de la formation d'une société ou association, résulte la création d'un corps constitué, il convient d'admettre qu'une opération de fondation s'est mêlée à l'opération contractuelle. ”

“ La doctrine de la délégation admet que les institutions représentatives sont investies de leurs attributions dans la constitution par la nation ou, du moins, par le pouvoir constituant. Il y a dans cette idée une part de fiction; il est bien clair que les lois constitutionnelles ne créent pas de toutes pièces les institutions gouvernementales ni les compétences de gouvernement ; tout cela préexiste sous une forme ou sous une autre; c'est un capital historique transmis; la constitution ne peut que remanier les formes et modifier la répartition des compétences. ”

“ L'inéligibilité résultant de la fonction est, comme l'incompatibilité que nous rencontrerons plus loin, la marque d'une séparation que le régime d'Etat démocratique s'efforce de réaliser entre le personnel des fonctionnaires publics et celui des hommes politiques : il est désirable, en effet, pour le bien de l'Etat, que le personnel du service civil demeure éloigné de la politique qui est nécessairement mêlée à toutes les fonctions électives, comme le personnel militaire en est déjà éloigné. ”

“ On peut commencer d'espérer que l'Etat réussira à intégrer dans l'organisme national un syndicalisme rendu organique; nous appelons ainsi un syndicalisme qui, rompant avec la lutte de classes et l'internationalisme, l'anarchie et la révolution, admettra la nécessité d'une entente permanente entre syndicats ouvriers et patronaux, pour la défense de la profession, la nécessité d'une certaine hiérarchie dans la profession, enfin, la nécessité du cadre national pour la vie des peuples et, dans ce cadre, celle de la puissance publique de l'Etat pour la sauvegarde de la liberté de tous. ”

“ C'est une grande garantie de la liberté politique, car, pour ne pas devenir oppressif, tout pouvoir doit être divisé, même le pouvoir de suffrage. II faut seulement prévenir une objection tirée de
cette logique démocratique qui a servi à promouvoir le suffrage universel. On pourrait soutenir que, dans une démocratie, il ne doit y avoir que le suffrage universel direct et que tout suffrage indirect doit être proscrit. C'est le moment de se souvenir de la distinction entre le droit individuel de suffrage et l'organisation du corps électoral. ”

“ Dans le régime de la légalité française, jusqu'à présent, le pouvoir législatif n'est pas subordonné au juge, car le contrôle juridictionnel de la constitutionnalité des lois n'est pas encore admis, mais le contrôle des autres pouvoirs est partagé entre le juge ordinaire et le juge administratif, grâce à l'institution de la juridiction administrative; le contrôle juridictionnel du pouvoir administratif est même plus développé que dans les pays anglo-saxons. ”