Henri Rozy

“ Montesquieu se trompe lorsqu'il fait de la plus grande sûreté de la liberté civile la raison déterminante de la division qu'il réclame dans le pouvoir. Le fondement de cette division est plutôt une raison d'organisme que de politique : chaque organe, créé en vue d'une fonction spéciale, la seule qu'il ait à exercer, sera naturellement plus parfait en lui-même dans son action. L'homme d'Etat imite ici l'art admirable de la nature : l'oeil est fait pour voir, l'oreille pour entendre, la bouche pour parler, la main pour saisir et pour agir. ”

“ Car on ne saurait songer à faire marcher ensemble deux organes dont l'un a une telle suprématie sur l'autre, qu'il peut casser ses décisions. Et l'on n'a plus alors, en réalité, qu'une Chambre unique, avec tous les inconvénients de ce système. Un Sénat purement pondérateur, comme disait l'auteur de la Constitution de 1852, n'est pas véritablement un Sénat agissant, législateur. Avec deux Chambres, — et c'est l'organisation la meilleure du Parlement, — le Sénat ne peut jouer le rôle qui convient, d'ailleurs, bien mieux à l'organe judiciaire, par les motifs donnés plus haut. ”

“ Imprudents qui ne sentent point qu'il faut, à tout prix, constituer en République, en démocratie, un pouvoir fort, inaccessible à la crainte, toujours prêt à recevoir les plaintes des humbles, des faibles qui seront toujours les plus nombreux, à écouter les récriminations contre les abus du pouvoir d'en haut ou de la force d'en bas, et que l'on sente veiller sans cesse comme une puissance protectrice de tous : le pouvoir judiciaire. ”

“ Mais la nomination n'est qu'un fait extérieur, et la nature de la fonction, c'est un fait intime, appartenant au fond des choses.
Pendant quelque temps, les conseillers d'Etat ont été nommés par le pouvoir législatif : est-ce que jamais on les a considérés comme membres du pouvoir législatif? Les évêques sont nommés par l'exécutif : deviennent-ils, par ce fait, des membres de l'exécutif? Ah ! comme il est facile de répondre à ceux que Bastiat a définis d'un mot qui demeurera : ceux qui voient ce qu'on voit et qui ne se doutent pas de ce qu'on ne voit pas! ”

“ Et, alors, quel conflit avec l'exécutif! — Forcément, il faut donc recourir au pouvoir qui ne donne que des solutions d'espèce, pour des cas ou pour des personnes déterminés, qui a la force morale pour lui, parce qu'il représente l'idée de justice, et qui, tout en pouvant influencer sérieusement le législatif, n'entraînera point, par ses décisions, de commotion générale. C'est le pouvoir judiciaire. ”

“ Le Parlement pourra toujours déléguer l'exécutif pour compléter son oeuvre législative. Il n'y a qu'un point délicat : c'est celui de savoir si, de par sa nature même, le pouvoir exécutif peut exercer ce droit, sans avoir besoin de recevoir un mandat spécial du Parlement. — A mon avis, le mandat précis est inutile. Le pouvoir exécutif doit procurer l'exécution de la loi. Son action est générale, indépendante des individus, contrairement à l'action judiciaire. ”

“ La loi est essentielle quand l'immeuble vaut plus d'un million. Au-dessous, un simple acte du pouvoir exécutif est suffisant.
Sans doute, dans ces hypothèses, en fait, la confusion est complète entre les deux pouvoirs. L'exécutif agit absolument comme le législatif. Mais, d'abord, ce n'est souvent que pour des questions de détail. Puis, au fond, le législateur, qui fait ce départ, rend hommage à la division des fonctions. Le législatif conserve sa suprématie ; mais exceptionnellement, — et il constate que c'est exceptionnellement, — il cède son pouvoir à l'exécutif. ”

“ Et ceux qui veulent soutenir sérieusement les juridictions administratives, songent à leur donner le caractère judiciaire. Dans l'organisation qu'ils recommandent, tous les hommes de bonne foi chercheront en vain la place à faire à l'esprit administratif.
Arrêtons-nous. Nous ne voulons pas ici, très-incidemment, allonger ce débat sur l'existence des tribunaux administratifs. Des idées si simples, d'ailleurs, peuvent servir de résumé aux objections qui doivent leur être adressées.
Là où il n'y a plus qu'une armée, il ne doit y avoir qu'une justice. ”

“ Que l'on ne vienne donc plus nous dire, après cela, que Montesquieu a posé et justifié la division tripartite du pouvoir. Après l'avoir indiquée en apparence, il l'a démolie de ses propres mains, en affirmant la nullité de la puissance de l'organe judiciaire. — Quant à la justification de la division, il dit bien que le pouvoir doit arrêter le pouvoir; — il ajoute que la division subjective du pouvoir assure la liberté. C'est-à-dire qu'il montre les effets, les conséquences de la division du pouvoir. ”

“ La session finie, la fonction judiciaire reprend tous ses droits. Puis, au fond, il y a là peut-être une préoccupation, quoique lointaine, de la dignité de la justice. Supposez une poursuite conseillée, imposée par l'exécutif aux membres du ministère public pour se débarrasser d'un député qui contrarie des vues ambitieuses, coupables : il importe que la magistrature ne puisse même pas être soupçonnée d'être désireuse de voir réussir rapidement une poursuite commencée dans de telles conditions. ”

“ La justice — pouvoir judiciaire — est le redressement d'une illégalité commise contre un individu par une atteinte à son droit, redressement déterminé, soit par la nécessité de maintenir ce droit lésé, soit par égard pour la loi elle-même. ”

“ Supposez un roi de génie, un idéal descendu sur la terre. Qui affirme que la maladie ne va pas, en un clin d'oeil, changer toutes ses hautes résolutions? Et puis, avec l'hérédité, le fils suivra-t-il la même voie que le père ?
Mais pourquoi discuter en terminant?.
Malgré ses formules d'indifférence, M. Saint-Girons a un programme très-affirmatif : « mettre le pouvoir dans les » mains les plus dignes, — le limiter sans l'affaiblir, — lui " donner de l'autorité sans lui permettre le despotisme, » — exercer un contrôle national : voilà les garanties " réelles de la liberté » (2) . ”

“ Cependant, ce pouvoir judiciaire ne peut pas être un pouvoir spontané; il faut bien qu'il doive sa naissance à un autre. Si ce n'est pas à l'élection qu'il emprunte son origine, il ne peut la demander qu'au pouvoir exécutif. Le législatif renferme trop d'éléments complexes, il ne peut réaliser que des oeuvres générales et non des actes spéciaux, de nominations de fonctionnaires, d'appréciation des capacités. ”

“ Enfin, après avoir dit ce que ne renferme pas le problème des divisions du pouvoir, précisons bien ce qu'il est et son véritable objet.
Il consiste à rechercher quels sont les organes distincts répondant aux différentes fonctions essentielles de l'Etat, à celles qu'il faut trouver dans la constitution rationnelle du gouvernement d'une nation.
C'est la division subjective qui seule répond aux données du problème. Chaque fonction doit être gérée par des personnalités distinctes. ”

“ La religion, ne pouvant s'établir que par l'adhésion des consciences et des sentiments intimes, ne saurait posséder aucune force coërcitive. Elle ne peut rien commander avec force executive. Or, le pouvoir n'est rien s'il ne peut se faire obéir et commander l'obéissance. Donc la religion, de son essence, ne peut être un pouvoir social, politique. Donc elle est et demeure étrangère aux discussions qui touchent à l'organisation des pouvoirs proprement dits ou mieux des différentes fonctions du pouvoir. ”

“ Ensuite, il est impossible d'enlever à la magistrature la connaissance de toutes les affaires politiques et administratives. Les actes politiques et administratifs peuvent blesser la morale, la justice absolue. Qui représente la morale et la justice absolue, qui peut en donner la véritable expression, aussi complète, aussi nette que possible, si ce n'est la magistrature, précisément organisée pour remplir ce rôle ?
Enfin, l'indépendance du juge doit être assurée aussi bien à l'encontre du justiciable qu'à l'égard du gouvernement. Dans un pays comme le nôtre, où, hélas! ”

“ Art. 2, 2e alinéa, loi du 16 juillet 1875, sur les rapports des pouvoirs publics.
7° Dissolution des Chambres par le pouvoir exécutif. — Entre deux forces aussi énergiques et aussi rapprochées que le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif, rien n'est plus facile à concevoir qu'un conflit. L'on peut essayer de le prévenir; mais comment s'y prendre? En rendant le législatif tout puissant, on annihile l'exécutif. En renforçant l'exécutif, en lui donnant, par exemple, le droit de sanction sans lequel la loi ne serait pas parfaite, le Parlement n'a plus qu'une autorité nominale. ”

“ Les pouvoirs législatif et exécutif, tenus de gouverner et de répondre aux besoins généraux, n'ont nul besoin, pour intervenir, d'être saisis par des réclamations particulières. — L'organe judiciaire a besoin d'être interpellé directement, afin de fonctionner. Ayant pour but le redressement du droit violé par une personne déterminée à l'égard d'une autre, il faut qu'il soit averti par la personne qui a souffert de la violation du droit. ”

“ Quand la fonction executive n'est pas héréditaire, rien de plus raisonnable que de faire nommer l'exécutif par le législatif. Chargé d'appliquer et d'exécuter les lois par des règlements ou des actes individuels, l'exécutif s'inspirera ainsi de la pensée des représentants directs de la nation. ”

“ L'expérience des douze dernières années a donné de bons résultats : jamais on n'a eu l'occasion d'accuser la magistrature d'obéir à des préoccupations politiques. Les juges ont été toujours impartiaux ; et, tout en appliquant sérieusement la loi, ils ont su décider un peu comme jurés et tenir compte des moeurs électorales et des entraînements de la lutte.
Aux Etats-Unis, si les Chambres demeurent investies du pouvoir de vérification, depuis l'acte du 28 juillet 1871, les juges fédéraux sont chargés de désigner des inspecteurs des élections. ”

“ Saint Thomas veut une Constitution qui limite les pouvoirs, des Etats-Généraux qui font les lois, un roi mis par la Constitution dans l'impossibilité de tyranniser un peuple, la possibilité pour tous les citoyens d'arriver euxmêmes au pouvoir. La puissance judiciaire seule n'est pas nommée et son rôle n'est pas indiqué. — Mais, au moins, les pouvoirs sont séparés et même l'égalité civile et politique est proclamée. ”

“ La nation n'est pas assez éclairée pour avoir part au pouvoir législatif, cependant elle devra voter les impôts par ses représentants attitrés.
— Spinosa, après avoir distingué assez clairement les trois pouvoirs, subordonne cependant le judiciaire à l'exécutif, dont le Grand Conseil aurait ratifié les sentences judiciaires.
M. Saint-Girons, lui, ne tergiverse pas.
« Il faut, croyons-nous, distinguer deux pouvoirs : législatif, exécutif, et deux autorités : justice, gouvernement et administration. La justice est, à notre avis, une branche autonome, indépendante du pouvoir exécutif » (1 ) . ”

“ J'ai dit souvent que je considérais que, dans un organisme, dans un mécanisme, pour parler plus clairement, que dans un mécanisme politique, dans un mécanisme démocratique, la justice et la magistrature étaient comme l'arbre de couche qui met en mouvement tout l'appareil. ”

“ Il faut remarquer que l'on trouve ici le vrai langage doctrinal en matière de division du pouvoir. Sans doute, il vaudrait mieux ne pas dire qu'il y a trois pouvoirs; mais il ne faut pas oublier que, d'après Kant, ces pouvoirs ne sont que des fractions, des décompositions de l'unité de la volonté générale. ”

“ Seulement, ne pouvant soumettre ce problème au corps électoral tout entier dont il n'est pas le produit, il ne le soumettra qu'à ses mandants, à son collège.
C'est la solution de la Constitution anglaise. Elle concilie à peu près tous les intérêts, autant qu'on peut le faire en matière aussi délicate.
Nos Constitutions françaises ne l'ont jamais adoptée. Elle est formellement proscrite par l'art. 11, 2e alinéa de la loi, du 30 novembre 1875, loi organique de l'élection des députés. ”

“ La conclusion de M. Saint-Girons sera autrement complète.
Puis viennent quelques annexes, et notamment le chapitre de Sthal spécialement traduit par l'auteur, et qui surtout peint si bien le rôle du pouvoir judiciaire.
C'est là une oeuvre abondante, riche même, où l'on sent, au total, le souffle de la conviction et peut-être même une ardeur de lutte, empruntée probablement à la fonction du ministère public, que M. Fuzier-Hermann a exercée longtemps avec courage et dignité (1) .
La lecture en est souvent attachante, parce que la forme est rapide et chaude. ”

“ L'interrogation adressée aux électeurs pour juger le différend entre le législatif et l'exécutif est rationnelle et pratique, quelle que soit la dénomination et le pouvoir de la fraction du Parlement qui occasionne le conflit. ”

“ Enfin, il y aura seulement influence d'un organe sur l'autre, sans qu'il y ait empiètement et remplacement de l'un par l'autre, même dans quelques circonstances strictement déterminées : ainsi la nomination de membres d'un pouvoir par un autre.
C'est en parcourant ces trois sortes d'hypothèses, sans cependant en trop fragmenter les cas d'applications, que je vais examiner plusieurs des solutions les plus pratiques qui doivent leur être données et qui leur sont fournies surtout par notre législation française. ”

“ Si importante, en effet, qu'elle soit dans un livre, la mise en oeuvre ne vient qu'en seconde ligne.
M. Fuzier aime la philosophie politique, et, tout en donnant à la pratique l'importance qui lui convient, il n'aborde jamais l'étude d'une institution ou d'une période historique, sans en dégager le principe ou le caractère et sans les contrôler à l'aide de la raison pure.
Ainsi, c'est avec une véritable chaleur de conviction qu'il rejette bien loin la fameuse théorie de l'homme fait pour l'Etat, et qu'il embrasse celle de l'Etat fait pour l'homme. ”

“ Voilà le mode de discussion qui prévaut un peu partout et qui ayant la prétention d'être essentiellement pratique, se garde bien d'émettre un principe, une règle de doctrine.
Comment pourra-t-on cependant appliquer l'idée de M. le sénateur ? Quelle est la limite qui doit séparer les petites affaires pour lesquelles le tribunal des conflits est bon, des grandes affaires, pour lesquelles il est exécrable? Est-ce le chiffre du litige? Est-ce sa nature? ”

“ Affaiblissez-le, composez-le de candidats plus ambitieux qu'instruits, ayant demandé au suffrage populaire la consécration de leur autorité : le pouvoir exécutif, les fonctionnaires instables de l'administration grandiront de toute la puissance enlevée aux magistrats. La justice administrative se substituera bientôt à la vraie justice.
Quelques hommes cependant comprennent ce danger et veulent le prévenir. ”

“ Rationnelle. — L'homme le plus instruit, l'être collectif le mieux organisé, ne saurait posséder plusieurs aptitudes diverses au même degré. L'habitude de réitérer les mêmes actes rend plus habile celui qui les pratique, et, réciproquement, la variété des fonctions est un fardeau difficile à porter. La loi de la division du travail s'impose donc et tout le monde l'affirme d'instinct : Qui trop embrasse mal étreint, dit le proverbe vulgaire.
Utile. — N'est-il pas à craindre que la force investie d'une puissance trop multiple, trop compréhensive, n'abuse de son pouvoir? ”

“ Je tiens que c'est surtout dans un Etat démocratique que la question de la justice et de la magistrature est la première de toutes les questions, car rien n'y est plus essentiel que la justice et le respect des lois. ”

“ D'ailleurs, si le Parlement est dépouillé de ce droit de vérification qui lui est généralement reconnu, on ne peut le' donner qu'à l'autorité judiciaire. N'est-ce pas alors subordonner trop visiblement le pouvoir législatif au pouvoir judiciaire ?
L'embarras est grand pour tout homme consciencieux ; mais c'est que nous sommes restés encore sur le terrain des simples considérations. Ah! c'est bien le cas de remonter aux principes. — La vérification des mandats législatifs est-elle, oui ou non, un acte de fonction judiciaire? Tout est là. ”

“ On ne fait que de l'empirisme, l'on n'ose pas regarder un problème en face.
Que j'en cite un exemple mémorable en passant.
Dans la séance du 4 février 1881, au Sénat, M. Baragnon discutait la composition du tribunal des conflits et surtout la constitution de sa présidence. Il eût été tout naturel que ce sénateur critiquât d'une façon générale la composition de cet organe judiciaire, et qu'il montrât que dans toutes les affaires, jugées par ce tribunal, la prépondérance du garde des sceaux président donne à l'exécutif une influence trop grande. Ah ! il s'en est bien gardé. ”

“ Pour les Germains, leurs institutions politiques ont été très-exactement appréciées dans le livre que j'examine. Les assemblées réglaient toutes les questions, même les procès : donc nulle séparation de pouvoirs, nulle organisation représentative tendant à constituer la vraie puissance législative (3) .
J'en dirai autant du rôle des placita réduits à leur juste valeur, de celui de la féodalité, de celui des Parlements et des Etats-Généraux. L'on a dit que les Parlements avaient représenté le pays, des aspirations plus ou moins libérales. ”

“ La vérification de la valeur du mandat donné par les électeurs à un député est un acte délicat et difficile. Vis-àvis d'un collègue même d'une opinion semblable, l'impartialité est souvent difficile à bien des hommes. Même les scrupuleux, ne se laisseront-ils pas aller quelquefois à créer par leur vote de validation ou d'invalidation, un précédent favorable pour une situation qui ressemble à la leur? Si la majorité est très-considérable dans un sens, ne sera-t-elle pas accusée d'être oppressive de la minorité, et ne le sera-t-elle pas souvent, en réalité ? ”