Autorité administrative

“ La compétence administrative est, en général, le pouvoir conféré aux divers fonctionnaires de l'ordre administratif, et en particulier, le pouvoir juridictionnel dont les. tribunaux administratifs sont investis. — C'est à l'autorité administrative à prononcer sur les difficultés que fait naître l'exécution des actes administratifs, et la compétence de l'autorité administrative, en matière contentieuse, présuppose toujours l'existence d'un acte administratif qui lui sert de fondement. ”

“ L'autorité administrative, soit par des règlements généraux, soit par des actes qui n'ont qu'une application particulière, soit par des contrats et des marchés, pourvoit à tous les services publics, à tout ce qu'exigent la défense extérieure de l'Etat, l'administration économique de sa fortune, la police préventive, l'intérêt de l'agriculture , du commerce, de l'industrie, etc., etc. ”

“ Pour les mêmes motifs, le pouvoir.d'exercer l'autorité administrative implique le pouvoir de donner des ordres susceptibles d'entraîner des dommages, sans que l'État ait plus à en répondre qu'il ne répond des conséquences d'arrêts injustes ou de lois iniques.
L'administration, dans la sphère de son activité, n'est pas moins souveraine que la justice dans les limites de sa compétence. ”

“ L'organisation de l'administration répond à cette nécessité impérieuse qui veut que les droits des personnes administratives soient exercés, et leurs obligations remplies, afin que les intérêts auxquels correspond l'existence de ces personnes administratives reçoivent la satisfaction qui leur est due d'après la volonté de l'autorité qui dispose du pouvoir suprême dans l'État. ”

“ Il résulte de la définition précédemment donnée que l'Administration est l'ensemble des services publics envisagés dans leur organisation, dans leurs attributions et dans leur fonctionnement.
Le fondement de l'autorité administrative se trouve dans la Constitution. L'idée d'autorité est inhérente à la notion d'État. L'État, c'est la nation organisée. Qui dit organisation dit nécessairement règle ”

“ L'autorité administrative est seule compétente toutes les fois qu'il s'agit d'apprécier ou d'interpréter un acte administratif, tel que le décret ou la décision du conseil général prononçant des réunions ou distractions de commune 4, ou le décret portant autorisation d'accepter la libéralité faite en faveur d'un hameau. ”

“ Le conseil d'état, pour ce travail, offre aux ministres des magistrats, des financiers, des administrateurs, des économistes. Toutes les garanties d'une délibération éclairée se trouvent, dans la réunion de ces hommes spéciaux rapprochés par les liens communs d'une collaboration habituelle et d'un dévouement égal à la chose publique.
Un conflit s'engage entre l'autorité administrative et l'autorité judiciaire. Celle-ci est à bon droit jalouse de ses attributions; tout ce qui semble
les attaquer jette toujours dans les esprits une certaine inquiétude ”

“ Enfin , dans cet ordre d'idées , toutes les constitutions ont fait du pouvoir exécutif, quel qu'il fût, l'administrateur suprême de l'État [n° 64] ; il a la plénitude de l'autorité administrative ; il administre par lui-même au degré le plus élevé de la hiérarchie ; mais, dans le plus grand nombre des cas , il délègue son autorité , soit immédiatement, soit médiatement, aux degrés inférieurs de la hiérarchie. ”

“ Au surplus, dans ces sortes d'occasions il est du devoir de l'autorité administrative d'éclairer les citoyens qui forment des demandes dé l'espèce, en les renvoyant à se pourvoir devant qui de droit, pour éviter toute surprise et tout prétexte d'ignorance. ”

“ Son initiative doit être trèslarge; les innombrables éventualités qui peuvent se présenter dans l'application des principes généraux posés par le législateur, doivent trouver, en effet, dans l'autorité chargée de la mise en pratique, une complète indépendance d'action. L'autorité administrative a tant de nuances d'intérêts à combiner avec le grand intérêt de la chose commune, qui doit toujours prévaloir, que nul ne saurait être admis à se plaindre de l'indépendance de l'administration. ”

“ Affaiblissez-le, composez-le de candidats plus ambitieux qu'instruits, ayant demandé au suffrage populaire la consécration de leur autorité : le pouvoir exécutif, les fonctionnaires instables de l'administration grandiront de toute la puissance enlevée aux magistrats. La justice administrative se substituera bientôt à la vraie justice.
Quelques hommes cependant comprennent ce danger et veulent le prévenir. ”

“ Cette solution est la suivante: dans les relations entre les individus d'un côté, et l'autorité publique ou les agents de l'autorité publique de l'autre, l'autorité publique désignant ici l'individu ou la collectivité qui dispose dans l'Etat de la force suprême et peut imposer sa volonté pour assurer l'organisation des rapports sociaux, il y a lieu de réduire autant que possible le rôle joué par des actes impliquant l'existence d'un rapport personnel de puissance unilatérale au profit de l'autorité publique ou de ses agents. ”

“ Les actes par lesquels l'autorité administrative habilite des administrations locales, ou des établissements publics soumis à sa tutelle, à prendre certaines décisions ou à passer certains contrats, sont des actes de la puissance publique. A la vérité ils ne contiennent ni prescription ni défense,
1. Nous aurons à signaler diverses applications de ce principe, en même temps que les exceptions qu'il peut comporter dans les matières correctionnelles. Voy. ci après, chapitre VI.
ils se bornent à autoriser ou à approuver des décisions prises par autrui. ”

“ On conçoit fort bien, au contraire, que cette autorité suprême, dans certains cas, pour organiser les rapports entre individus, s'en rapporte à la décision de ces individus eux-mêmes ou de certains d'entre eux, et cela, sur l'indication même des autorités supérieures dont il était question tout à l'heure et qui estiment ces particuliers mieux placés que qui que ce soit pour connaître ce qui leur convient et la loi particulière à laquelle ils doivent être soumis. ”

“ Cette autorité est obligée moins souvent de déployer un effort effectif pour assurer le respect des dispositions édictées par elle sous le régime de l'État légal que sous un régime qui ne permet pas aux individus de prévoir la conduite qui peut leur être imposée. ”

“ En principe, les attributions (4) doivent être réglées par la loi. Nul ne peut, sans une délégation légale, exercer aucune autorité ni remplir aucune fonction publique. Le Corps législatif détermine les règles et le mode des fonctions même des administrateurs sur toutes les parties de l'administration intérieure (5) . ”

“ Ce sera toujours cette autorité suprême qui fera la loi ou sera réputée la faire, mais avec le concours de collaborateurs nombreux qui participeront à la confection de la loi, qui feront œuvre législative, collaborateurs parmi lesquels on trouvera aussi bien des autorités publiques proprement dites décidant dans l'intérêt d'une collectivité plus ou moins considérable, l'Etat par exemple, que de simples particuliers décidant dans leur intérêt propre et faisant ainsi la loi applicable à eux-mêmes et aux quelques individus avec lesquels ils se trouvent en rapports. ”

“ D. Suffit-il d'avoir institué dans un État des fonctionnaires ou préposés de l'autorité, qui prennent une part plus ou moins active à la direction des affaires publiques ?
R- Non. L'organisation sociale serait incomplète, s'il n'existait un pouvoir indépendant, chargé de protéger les droits des citoyens et de réprimer les atteintes portées à la loi. Ce pouvoir tutélaire existe en France, avec des attributions plus ou. moins étendues, suivant la sphère dans laquelle il est placé : c'est l'autorité judiciaire. ”

“ CHAP. IV.—DES CONSEILS DU CUEF DE L'ÉTAT ET DE SES MINISTRES. 203
sorte, de l'indépendance respective de l'autorité civile ou politique et de l'autorité spirituelle ou religieuse; investi du droit de conseiller l'annulation, par voie administrative, de certains actes émanés même du chef de l'État ou des autorités locales inférieu; investi aussi du droit d'ouvrir ou de fermer définitivement
ux communes ou aux établissements publics, autres que les établissements centraux ou départementaux, la lice judiciaire ”

“ Telle qu'elle est, la justice administrative, et surtout le conseil d'État, forme la seule garantie efficace qui puisse, en France, être donnée à l'administré contre l'administrateur. Elle contrôle l'administration, et offre aux droits privés la plus sérieuse protection contre ses abus de pouvoir. ”

“ S'il en est ainsi, quel doit être le protecteur naturel de cet intérêt public de premier ordre, si ce n'est le pouvoir central lui-même, et par quels raisonnements spécieux parviendrait-on à persuader que les conseils généraux doivent, en matière de tutelle administrative, se substituer pour ainsi dire au chef du gouvernement et se constituer les défenseurs des intérêts de l'Etat ? ”

“ En France, leur nombre est immense et leur part d’action considérable : conséquence nécessaire d’un système administratif qui confère à l’autorité centrale les plus vastes attributions, et d’institutions politiques qui organisent partout un contrôle auprès du pouvoir public, tenu dans un état permanent de suspicion. ”

“ Le droit administratif est l'ensemble des règles par lesquelles sont régis les droits des particuliers dans leur rencontre avec l'action administrative ; il gouverne les droits respectifs et les obligations mutuelles de l'administration et des administrés. ”

“ La base du droit public administratif est dans la constitution et les lois ou autres actes ayant force de loi, notamment les règlements d'administration publique faits par le chef du pouvoir exécutif en vertu de la délégation formelle du pouvoir législatif, etc. ”

“ Ainsi, l'administration est centralisée et hiérarchique, c'est-à-dire, que tous les fonctionnaires tiennent leur autorité directement ou indirectement du Chef de l'État, et que tous dépendent les uns des autres. ”

“ L'administration et la justice administrative sont choses distinctes, bien qu'elles contribuent l'une et l'autre à l'application des lois administratives et au règlement des droits et des intérêts individuels dans leurs points de contact avec les intérêts généraux. ”

“ Si la justice administrative n'est, comme vous le dites, qu'un mode de l'administration , pourquoi retenez-vous au Conseil d'Etat les appels des arrêtés de conseils de préfecture, qualifiés par vous de jugemens, tandis que vous-renvoyez aux ministres compétens les appels des arrêtés des préfets, pris dans les bornes de leurs attributions, c'est-à-dire, comme vous l'exprimez, en matière purement administrative ? Ne tombez-vous pas en contradiction avec vous-mêmes? ”

“ Mais si l'action administrative manifeste sous diverses formes le pouvoir de l'État, la société aussi a sur l'administration son droit d'examen et de contrôle. L'intervention sociale et le droit de contrôle sont représentés à côté du pouvoir exécutif par le corps législatif et le sénat ”

“ Cette responsabilité du pouvoir exécutif devant le Parlement, et surtout la responsabilité politique du Cabinet, offre, dans une certaine mesure, aux individus, un moyen pour obtenir la réalisation forcée du droit contre l'administration. ”

“ La juridiction administrative et la garantie constitutionnelle qui couvre les fonctionnaires sont deux privilèges qui nuisent, d'autre part, à cette impartialité et qui sacrifient aux intérêts de l'État ceux du citoyen. ”

“ Ils vivent sous l'autorité des agents de l'administration publique qui sont préposés pour être les organes des lois, et qui sont chargés, en cette qualité, d'assurer à chacun la jouissance de ses droits et de réclamer de chacun l'accomplissement de ses devoirs. ”

“ L’autorité exercée par l’administration lui est déléguée, soit d’une manière générale par le fait de son institution, soit d’une manière particulière par une loi spéciale. Il est des lois qui règlent tous les détails et n’attribuent à l’administration que l’exécution pure et simple de ses prescriptions ; il en est d’autres qui posent seulement les principes, et confient à l’administration le soin de faire les règlements nécessaires pour leur application ; d’autres enfin, et le nombre en est grand, se bornent à la charger d’un service public, en lui laissant toute latitude pour l’exécution. ”

“ L'étude de l'administration, sous l'un ou l'autre aspect, offre des caractères entièrement distincts.
La science administrative a pour point de départ et pour but la société tout entière ; elle recherche, étudie et proclame les règles qui peuvent en assurer le bien- être et la prospérité ; sous l'influence de ses préceptes, l'action du pouvoir peut être féconde ou stérile, bien- faisante.. ou destructive. Le droit administratif s'attache d'abord aux droits privés; il les constate et les défend; il initie le pouvoir à la connaissance des lois et lui apprend à les respecter. ”

“ C'est la nature qui délimite le domaine public, et c'est l'administration qui constate ce que la nature a fait.
pas comme un plan d'alignement; le Conseil d'État peut en être saisi par voie contentieuse. Si les riverains protestent contre l'inexactitude de la délimitation administrative, c'est devant le Conseil d'État que leur protestation devra être portée ”

“ Il règle et régit les rapports des citoyens avec l'État, les départements, les communes, les établissements publics, en un mot avec les personnes publiques et non pas, comme on l'a dit, avec l'administration, qui n'est que leur mandataire et leur représentant. Les intérêts que règle et que régit ce droit sont donc principalement des intérêts publics ou généraux, et son véritable nom est celui de droit public ; là qualification de droit administratif ne se justifie en aucune façon. ”

“ La tutelle administrative des établissements publics se conçoit mieux encore que celle des communes. Le pouvoir central doit à la fois surveiller leur naissance, leurs acquisitions et leurs aliénations. L'Etat ne peut souffrir dans son sein des sociétés dont l'existence serait une insul-te à la morale, un péril permanent pour l'ordre public ou pour sa corstitution politique. ”