Robert Vecchierini

“ Toutes les libertés sont soumises à la police générale : L'objet de tout acte administratif, c'est, pour reprendre la définition de M. Bonnard 1 « l'effet produit immédiatement et directement par l'acte ». En matière de police c'est la restriction plus ou moins grande d'une liberté individuelle et on ne peut concevoir une mesure de police qui n'aurait pas pour effet de limiter sur quelque point un droit quelconque de l'individu. La Cour suprême et le Conseil d'Etat sont d'accord sur ce principe. ”

“ Sur ce point encore M. Berthélémy reste logique avec lui-même lorsqu'il réplique : « Le pouvoir judiciaire n'est pas seulement le gardien de la propriété privée, il est aussi celui de toutes les libertés individuelles. Or il n'y a pas d'acte de puissance publique qui ne puisse violer une de ces libertés. Dans toutes les opérations il faudrait donc admettre la théorie des recours parallèles et, à côté du recours administratif contre l'acte, il faudrait reconnaître l'existence d'une action civile en réparation ». ”

“ Au contraire, en matière d'actes de gouvernement, le
juge ne cherche même pas à savoir où commence la légalité et où commence l'opportunité. Dès qu'il a déterminé le caractère gouvernemental de l'acte, il se refuse à entrer dans le contrôle de la légalité et déclare l'action irrecevable, de par la nature de l'acte.
Les actes de gouvernement constituent une grave entorse au principe de la légalité et font courir des risques sérieux à la liberté individuelle. Aussi une grande partie de la doctrine leur est-elle défavorable. ”

“ Ainsi les moyens de défense de l'individu contre l'arbitraire de l'administration sont-ils singulièrement réduits en pratique. S'il veut bénéficier de la jurisprudence si libérale du Conseil d'Etat il n'a, en fait, que la voie du recours pour excès de pouvoir. Mais autant l'exception d'illégalité est une arme légère, peu coûteuse et à la portée de tous les justiciables, autant le recours pour excès de pouvoir est une procédure sinon coûteuse, du moins longue et imposante. ”

“ La réglementation de toute activité — autre que celle qui consiste à circuler purement et simplement sur le domaine public — suppose la solution du conflit entre deux libertés individuelles : d'une part la liberté de circulation, de l'autre la liberté qui vient d'être restreinte. Le Conseil d'Etat donnera la préférence à celle des deux que le législateur a entendu le mieux protéger en l'espèce. Sur la voie publique, c'est évidemment la liberté de circulation. Toutes autres activités lui seront subordonnées et pourront être restreintes et même supprimées par mesure de police dans son intérêt. ”

“ A la base de tout impôt il y a d'abord un acte-règle, la loi d'impôt qui crée l'impôt et établit la nomenclature des circonstances qui en rendront le contribuable, pris in abstracto, débiteur envers l'Etat (Trotabas, « La nature juridique du contentieux fiscal », Mélanges Hauriou, p. 742 et suiv.) .
Puis vient un premier acte-condition, c'est-à-dire un acte qui se borne à investir l'individu d'une situation juridique générale et impersonnelle sans apporter par lui-même une règle de droit nouvelle, c'est la loi de budget qui autorise la perception des impôts créés par la loi d'impôt. ”

“ Si le juge, lorsqu'il tranche un conflit entre la loi et le règlement ou une décision individuelle prend en considération la gêne que sa décision risque d'apporter à l'action administrative, il accorde à l'administration une situation de faveur, vis-à-vis de' la loi, qu'aucun texte n'autorise. Et s'il se déclare incompétent il commet un excès de pouvoir car l'incompétence d'un tribunal n'est pas la conséquence des dommages plus ou moins lourds que la décision apportera à l'une des parties ; elle résulte simplement de la nature du litige. ”

“ Au contraire, si le juge refuse de sanctionner une infraction à un règlement illégal, sa décision ne vaudra qu'à l'égard de l'individu relaxé, le règlement subsistera et pourra s'appliquer à d'autres personnes. Le juge n'aura pas neutralisé l'acte, l'opération administrative aura subi un trouble insignifiant qui ne constituera pas une violation du principe de la séparation des pouvoirs alors que le juge, en écartant le règlement pour cause d'illégalité, aura statué sur sa propre compétence et respecté le principe de la prééminence de la loi. ”

“ Le maire, en effet, si un tel conflit existait, n'excéderait pas ses pouvoirs de police, en apportant une entrave quelconque, même très grave, à l'activité du citoyen pour parer à une menace de désordre ou à un désordre déjà né. Mais, ce qui démontre bien l'absence de tout conflit, une mesure trop brutale, si elle assure l'ordre immédiat, porte en elle-même le germe de désordres futurs infiniment plus graves que celui qu'elle a voulu prévenir. ”

“ Si on peut craindre vraiment pour le principe de la séparation des pouvoirs c'est donc plutôt lorsque le juge interprète un règlement que lorsqu'il en contrôle la validité. Et le Tribunal des Conflits aurait été plus logique avec lui-même en déniant au juge ordinaire tout droit d'interprétation du règlement et en lui donnant la pleine compétence pour l'appréciation de la validité -de tous les actes administratifs. ”

“ Cette importante jurisprudence en matière de propriété privée est une grave dérogation à la théorie de notre Cour suprême. Elle apporte un aliment sérieux à la doctrine qui critique cette théorie. Certes la propriété privée a une valeur sociale considérable et l'on comprend que la Cour de cassation l'ait toujours jalousement placée sous sa garde. Mais toutes les libertés individuelles ne sont-elles pas respectables ? ”

“ Comme l'exprime Duguit, «Entre la gestion d'affaires,
le fait d'un individu qui, prenant volontairement en main les intérêts d'un autre, se trouve par là même vis-à-vis de lui dans une situation analogue à celle d'un mandataire et le fait d'une administration qui conformément à la loi, assure le fonctionnement d'un service public, il y a tout un monde de différences. Dans le premier cas c'est un particulier qui fait un acte spécial dans l'intérêt d'un autre, dans le second, c'est un ensemble d'agents qui appliquent la loi » (op. cil., p. 275) . ”

“ Les motifs d'un acte ne coïncident pas avec son but. Ce sont « les faits antécédents qui ont été la cause occasionnelle de l'acte » tandis que le but c'est « la cause finale de l'acte dont les motifs ne sont que la cause occasionnelle » (Marc Réglade, op. cil.) .
Au pouvoir discrétionnaire s'oppose la compétence liée par laquelle « la loi ou le règlement font une obligation à l'administration d'agir ou de ne pas agir d'une certaine façon et à un certain moment » (Bonnard, op. cil., p. 58) . ”

“ Imposer aux administrés un moyen déterminé à l'exclusion de tout autre tout aussi efficace dépasse l'objet que la loi assigne à la police générale.
Cette règle du libre choix des moyens est d'ailleurs fortement tempérée par la jurisprudence du Conseil d'Etat.
Ainsi il est admis que, dans certains cas, l'ordre public exige l'imposition d'une seule et même règle de conduite à tous les citoyens. Il serait, par exemple, impossible
d'assurer le bon ordre sur la voie publique sans exiger de fous les conducteurs qu'ils gardent la droite de la chaussée. ”

“ Or les tribunaux judiciaires se sont toujours reconnus le droit de contrôler la légalité tant des taxes et tarifs qui n'émanent pas du législateur lui-même que des actes administratifs en vertu desquels les dettes des contribuables sont constatées, liquidées et recouvrées.
Prenons le cas de la contrainte. L'individu qu'elle vise peut en contester la validité devant le juge ordinaire et si ce dernier l'estime illégale, il fait plus que l'écarter, il l'annule. ”

“ Ne sont lois de police que de nom les lois qui, tout en donnant certains pouvoirs à l'autorité administrative pour restreindre une liberté individuelle, n'ont pas, en fait, pour but de maintenir l'ordre public. ”

“ Outre la règle du libre choix des moyens le Conseil d'Etat pose comme principe que, lorsque l'autorité de police a le choix entre plusieurs moyens pour assurer l'ordre public, elle doit recourir à celui qui, en fait, apporte l'atteinte la plus légère à la liberté individuelle. ”

“ Par la nature des choses le service public constitué par ces représentants de l'Etat appartient au pouvoir exécutif de l'Etat sous l'autorité du Chef de l'Etat. Le pouvoir judiciaire n'est pas fait pour créer des situations juridiques mais pour dire le Droit. Quant au pouvoir législatif, créateur de normes juridiques internes, il n'est pas préparé pour faire face aux multiples obligations du service diplomatique qui exigent avant tout beaucoup de continuité, une grande souplesse, beaucoup de discrétion et une certaine indépendance à l'égard du corps électoral. ”

“ Qu'on lui attribue le caractère d'un règlement ou d'un contrat, un point est indéniable, c'est qu'il n'émane pas d'un fonctionnaire agissant en qualité d'autorité de police. Ainsi, pour les communes, le Cahier des Charges est pris par le Conseil municipal et le maire agissant en qualité d'administrateur des affaires communales1 et n'a d'ailleurs pas la forme des règlements de police. Comment lui donner dans ces conditions la force d'une décision de police ? ”

“ Il ne peut y avoir qu'une légalité et l'esprit se refuse à admettre qu'un acte soit légal ou illégal suivant la juridiction qui l'examine. Tel est pourtant le résultat que la divergence entre la Cour de cassation et le Conseil d'Etat amène en pratique. ”

“ La distinction que l'on cherche à faire entre le trouble plus ou moins grand que le contrôle de la légalité peut apporter à l'action administrative suivant qu'il s'agit d'un règlement ou d'un acte administratif individuel ne correspond pas d'ailleurs à la réalité des faits. ”

“ Il faut reconnaître que l'excessive timidité des juges, de simple police devant lesquels est soulevée l'exception d'illégalité des décisions de police qu'ils sont chargés de sanctionner par des peines est pour beaucoup dans le développement, qui risque de devenir hypertrophique, du recours en appréciation de validité. ”

“ Dans quelle mesure le maire pourra-t-il réglementer les sonneries de cloches ?
Le Conseil d'Etat ne voit nullement dans les textes précités la source d'un conflit quelconque qu'il s'agit de résoudre en sacrifiant l'un d'eux aux autres, suivant les cas.
Le Conseil d'Etat part de la notion d'ordre public. Toute sonnerie est-elle cause de trouble ? Il serait excessif de le prétendre. A certaines heures de la journée la collectivité accepte fort bien les sonneries de cloches ; il n'en est plus de même quand elles ont lieu la nuit ou le matin de très bonne heure ou qu'elles sont trop prolongées. ”

“ Il est logiquement impossible, en effet, d'admettre que l'individu soit capable de posséder des droits à l'état de nature (état qui est d'ailleurs lui-même fort hypothétique) . Un droit subjectif, c'est le pouvoir d'exiger quelque chose d'un tiers1. Pour qu'il naisse il faut donc que des rapports se soient établis entre le titulaire du droit et une autre personne, ce qui implique l'existence d'une société, si rudimentaire sera-t-elle. ”

“ Comment, dans ces conditions, soutenir que les lois ou toutes autres mesures qui cherchent à assurer l'ordre public puissent jamais entrer en conflit avec celles qui garantissent les libertés du citoyen ? Elles se complèteront, elles se conditionneront, elles se concilieront, elles ne se heurteront jamais.
Et ainsi s'explique sans aucune difficulté et sans avoir besoin de recourir à d'autres raisonnements la jurisprudence de notre Conseil d'Etat sur la légalité des actes de police quant à leur objet. ”

“ Le pouvoir discrétionnaire est exclusif de toute idée de légalité et si, le rôle du juge se borne à être celui d'un gardien de la légalité, le contrôle du pouvoir discrétionnaire lui échappe tout naturellement. ”

“ Notre droit donne plusieurs moyens à l'individu pour lutter contre l'arbitraire des gouvernants.
Il lui permet d'abord de saisir le Parlement au moyen d'une pétition (Loi du 25 juin 1879) . Cette voie politique est fort peu employée. Le citoyen qui s'estime victime d'un acte illégal préfère plutôt faire interpeller le Gouvernement par un membre du Parlement.
Plus souvent encore l'administré choisit la voie hiérarchique en adressant un recours gracieux à l'autorité supérieure à celle dont émane l'acte illégal. ”

“ Tant que le maire se bornera à user de son pouvoir de police pour protéger la circulation, facteur essentiel du bon ordre public, il restera dans les limites de sa compétence. Mais s'il prend un arrêté de police, uniquement pour prévenir des dégradations à la chaussée, il commettra un détournement de pouvoir (C.E., 27 juillet 1927, Société des Ateliers Turcat-Méry et Société des Usines Renault (deux espèces) Rec., p. 969) .
A plus forte raison le maire ne peut-il gérer le domaine privé de sa commune au moyen de décisions de police. ”

“ En admettant que le contrôle des motifs d'ordre public d'une décision de police soit un contrôle de légalité et non d'opportunité, le juge de police a-t-il le droit, comme le Conseil d'Etat, d'apprécier les circonstances qui ont amené l'autorité administrative à prendre une mesure de police afin de s'assurer de la réalité ou de la valeur des motifs d'ordre publie ? ”

“ M. Mestre n'a aucune peine à démontrer que la jurisprudence du Conseil d'Etat est loin d'être opposée au contrôle de la légalité par le juge ordinaire comme le prétend le Commissaire du Gouvernement dans ses conclusions en se référant à tort à certains arrêts. ”