Rodolphe Dareste de La Chavanne

“ En France, au contraire, et dans les autres monarchies du continent, tout marche et se précipite vers la centralisation et le pouvoir absolu. Les anciennes juridictions spéciales ne suffisent plus aux besoins de l'administration nouvelle. Elles ressemblent trop encore à des Cours judiciaires. Leurs pouvoirs passent aux intendants et au Conseil d'Etat, et l'administration assure ainsi son omnipotence, jusqu'au jour où les principes de 1789, pénétrant peu à peu dans la justice administrative, lui communiquent un esprit nouveau et la transforment en une garantie de la liberté. ”

“ A la vérité, l'État ne donne pas de gages. Cette garantie a pu être exigée autrefois, et les rois de France mettaient quelquefois en gage les diamants de la couronne ou d'autres objets précieux, pour se procurer de l'argent. Ils pouvaient même engager le domaine ou les revenus du domaine, et nous avons déjà vu que le contrat d'engagement était une sorte de terme moyen entre la vente à réméré et l'antichrèse. Mais aujourd'hui le crédit de l'État n'a plus besoin d'invoquer de semblables garanties.
Si l'État ne donne plus de gages, il lui arrive fréquemment d'en prendre. ”

“ En ce qui concerne les biens patrimoniaux, la commune est soumise au droit commun, comme l'État lui- même, et plaide devant les tribunaux ordinaires. Mais il n'en est pas de même des biens communaux ni des biens publics.
Occupons-nous d'abord des biens communaux :
On entend par biens communaux, proprement dits, ceux dont la jouissance en nature est laissée aux habitants, comme les marais, les pâturages, les bois. Nous trouvons là un reste de l'ancienne communauté primitive. C'est un fait historique, que l'appropriation du sol a d'abord été collective. ”

“ Ce n'est pas en poursuivant des fonctionnaires qu'un citoyen maintiendra efficacement son droit contre les entreprises de l'Etat. C'est contre l'Etat qu'il doit agir directement, parce que, dans la plupart des cas, c'est l'Etat qui a fait le mal et qui seul peut le réparer. La pratique est ici d'accord avec la théorie; en réalité le système français est aussi libéral et plus efficace que le système anglais1.
En résumé, toutes actions en responsabilité directe contre les agents du gouvernement ou fonctionnaires publics sont soumises au droit commun, quant à la compétence. ”

“ Sans doute, on pourrait considérer les indemnités dues par l'État à
raison de l'exécution des travaux publics comme résultant d'une vente forcée, ou d'une location forcée, ou comme dérivant du principe général écrit dans l'article 1382 du Code civil; mais il faudrait bien se garder de pousser trop loin l'assimilation. L'indemnité pour expropriation n'est pas un prix de vente ; l'indemnité pour occupation temporaire n'est pas un simple loyer; les indemnités pour torts et dommages ne sont pas des dommages-intérêts ordinaires. ”

“ L'exercice du droit de prise maritime est soumis à certaines règles qui sont empruntées au droit des gens. C'est par application de ces règles que la prise doit être validée ou annulée, et le navire et la cargaison attribués au capteur ou restitués aux propriétaires. De tout temps la raison d'État a fait réserver le jugement des prises à une juridiction spéciale, celle du conseil des prises et du Conseil d'Etat, et cette attribution est tellement politique que le Conseil d'État, en pareille matière, ne statue pas au contentieux, mais comme corps politique et administratif. ”

“ « La police, qu'ils sont chargés de maintenir par eux- mêmes et de faire maintenir par d'autres, a pour objet tout ordre et toute subordination à faire garder, tous désordres à arrêter, à punir où à faire punir, et même à prévenir autant qu'il est possible; enfin, en général, de veiller incessamment pour procurer la subsistance, la sûreté et la santé de tous les peuples de leur ressort...
« Des matières concernant les finances, les unes sont sous la juridiction directe et immédiate des intendants; toutes les autres sont soumises à leur inspection. » ”

“ Nous avons vu que la concession est un contrat propre au droit administratif. Ce n'est pas un acte ordinaire de la vie civile; il a presque toujours un caractère politique que l'on ne saurait méconnaître. La jurisprudence du Conseil d'État a énergiquement maintenu ce principe, malgré la résistance de la Cour de cassation j. Il faut donc admettre que toutes les actions auxquelles ce contrat donne lieu entre le concédant et le concessionnaire sont de la compétence de l'autorité administrative; elles se portent devant le Conseil d'État par la voie contentieuse. ”

“ La juridiction administrative doit ordonner la réparation du dommage en même temps qu'elle prononce la peine, et, à ce point de vue, elle a un pouvoir beaucoup plus large que les tribunaux ordinaires de répression. En effet, elle peut et doit statuer sur l'action civile, alors même que le fait n'est passible d'aucune peine, ou que la peine, portée seulement par l'article 471 du Code pénal, doit être appliquée par le juge de simple police, ou que la peine est remise ou prescrite; car si la peine peut être prescrite, la réparation matérielle est imprescriptible comme le domaine public lui-même. ”

“ Le patrimoine de l'État ne comprend pas seulement des droits de propriété ou d'autres droits réels, il se compose encore d'obligations. L'État n'est pas seulement propriétaire, il est encore créancier ou débiteur.
En cette matière, le droit administratif s'éloigne davantage du droit commun. Il a fallu donner au fisc des privilèges pour lui assurer le recouvrement de ses créances et pour rendre à la fois rapide et uniforme la liquidation de ses dettes. ”

“ Aujourd'hui la vente à réméré n'existe plus en droit administratif, mais elle était pratiquée autrefois, et c'était même, sous l'ancienne monarchie, l'unique forme de la vente des biens domaniaux. C'est ce qu'on appelait le contrat d'engagement. Tout en déclarant l'inaliénabilité du domaine, le célèbre édit de 1566 en permettait l'aliénation à deniers comptants, pour les nécessités de la guerre, mais avec faculté de rachat perpétuel. L'engagiste ne pouvait détériorer le fonds, ni couper les futaies. ”

“ Tout droit donne naissance à une action, et toute action doit avoir un juge. La loi française ne méconnaît pas ce principe, seulement le juge qu'elle donne varie suivant la nature de l'affaire, et elle attribue compétence tantôt aux tribunaux ordinaires, tantôt à la juridiction administrative.
Quel que soit le juge compétent, le but final de l'action est toujours le même : maintenir le droit. Mais les moyens mis à la disposition du juge pour arriver à ce résultat sont
ordinairement différents. ”

“ De même que les actes législatifs, les actes de gouvernement ne peuvent donner lieu à aucun recours contentieux, ni direct, à fin d'annulation, ni indirect, à fin d'indemnité, sauf le droit, dont les tribunaux ne peuvent être dépouillés, de garantir l'état civil, la liberté et la propriété des simples citoyens contre toutes voies de fait qui ne rentrent pas dans l'exercice des pouvoirs constitutionnels. ”

“ En effet, l'aristocratie se forma et s'empara de la juridiction et de la police locale. Le droit de souveraineté entraîna bientôt le droit de propriété. La conquête romaine et la conquête barbare facilitèrent cette révolution, soit en bouleversant les propriétés, soit en introduisant dans le pays des lois nouvelles, faites pour un état de choses différent, car les lois romaines n'étaient pas plus faites pour les populations gauloises, que le common law pour les clans écossais, ou le Code civil pour les tribus algériennes. ”

“ La servitude d'usage dans les bois et forêts est toutefois soumise à des lois particulières (Code civil, art. 636) . Ces lois particulières sont aujourd'hui le Code forestier et l'ordonnance du 1er août 1827. Nous ne les suivrons pas dans tous leurs détails; nous le ferons d'autant moins que l'art. 62 du Code forestier interdit pour l'avenir toute nouvelle concession de droit d'usage dans les forêts de l'État, et que les droits antérieurs disparaissent par l'effet du rachat et du cantonnement. Un mot seulement sur la compétence. ”

“ La jurisprudence du Conseil d'État reconnaît aussi aux ministres le droit de se pourvoir dans l'intérêt de la loi contre les décisions administratives passées en force de chose jugée.
Contre quelles décisions peut-on se pourvoir? Quelles sont les personnes qui ont qualité pour se pourvoir? A ces deux questions on répond par le droit commun. Ainsi, le pourvoi n'est recevable ni contre un arrêté par défaut, susceptible d'opposition, ni contre un arrêté préparatoire, ni contre une décision acquiescée ou passée en force de chose jugée. ”

“ Il faut seulement observer que les communes ont, comme l'État, une hypothèque légale sur les biens des receveurs et administrateurs comptables.
Nous avons vu que, pour le recouvrement des sommes qui lui sont dues, l'État a souvent le droit d'agir par voie de contrainte, sauf l'opposition du débiteur. Pendant longtemps les communes ont été tenues de s'adresser aux tribunaux ordinaires pour obtenir un titre exécutoire contre leurs débiteurs; mais la loi de 1837 a changé cet état de choses, et donné aux communes un privilège plus étendu que le privilège de l'État lui-même. ”

“ Ainsi, en règle générale, on peut dire que tout le contentieux des contributions directes a été attribué aux Conseils de préfecture, sauf recours au Conseil d'État, et il faut bien reconnaître que jamais la compétence administrative n'a été mieux justifiée. Aussi dans chaque département c'est par milliers que se comptent les réclamations annuelles. Aucun autre système ne donnerait aux contribuables une garantie plus réelle et plus efficace, une justice plus expéditive et moins coûteuse. ”

“ Cette faculté donnée à la Chambre des députés d'accuser les ministres devant le Sénat ne fait nullement obstacle à ce que les ministres soient déférés dans les termes du droit commun, par toute partie intéressée et par le ministère public, aux tribunaux civils et criminels? Pour les ministres comme pour tous autres fonctionnaires le principe de la séparation des pouvoirs est suffisamment garanti par le conflit, qui peut toujours être élevé quand l'acte incriminé est un acte administratif. ”

“ L'acte d'association spécifie le but de l'entreprise. Il règle le mode d'administration de la société et fixe les limites du mandat confié aux administrateurs ou syndics. Il détermine les voies et moyens nécessaires pour subvenir à la dépense ainsi que le mode de recouvrement des cotisations; c'est la liberté des conventions.
Le droit commun n'impose la publicité qu'aux sociétés commerciales4. Les formalités qu'il prescrit sont exigées à peine de nullité à l'égard des intéressés, mais sans que le défaut d'aucune d'elles puisse être opposé aux tiers par les associés.. ”

“ C'est sur les terres des villes et du fisc que nous voyons l'emphytéose apparaître pour la première fois en droit romain. Aujourd'hui l'État ne conserve plus guère de biens productifs, au moins en règle générale, ou bien il les exploite par lui-même, et les garde pour l'intérêt public, plutôt que pour en tirer profit. D'ailleurs, s'il n'y a plus de territoires déserts à mettre en culture, comme au temps des empereurs romains, il y a encore des canaux a creuser, des chemins de fer à construire, de grandes exploitations publiques à organiser. ”

“ C'est là une grave dérogation au droit commun qui n'admet aucune péremption des significations de transport. Du reste, en cas de contestation sur la validité du transport, c'est à l'autorité judiciaire qu'il appartient de statuer.
Nous avons supposé jusqu'ici qu'il s'agissait d'une créance ordinaire. Le transfert des rentes nominatives sur l'Etat, soit perpétuelles, soit viagères, est soumis à des règles particulières. ”

“ Dans tous les pays voisins on a presque toujours fait une distinction entre la ville et la simple commune rurale. Les villes elles-mêmes ne sont pas toutes soumises au même régime, et il y a des règles spéciales pour les grandes agglomérations d'habitants. Il semble que si l'on eût tenu compte de ces différences naturelles, il eût été plus facile d'établir en France la liberté municipale, qui est le fondement de toute liberté politique.
Le contentieux des élections municipales est régi aujourd'hui par la loi du 5 avril 1884. ”

“ Il suit de là que, dans le premier cas, l'acte de concession peut imposer au concessionnaire une redevance annuelle au profit du Trésor1, tandis que dans le second cas toute clause de ce genre serait entachée d'excès de pouvoir. Nous avons déjà montré que les concessions des eaux du domaine public peuvent être stipulées révocables sans indemnité, tandis que les concessions faites sur les petits cours d'eau ne peuvent être soumises à la clause de non- indemnité.
L'administration n'a pas seulement le droit exclusif d'autoriser l'établissement des usines sur les cours d'eau de toute nature. ”

“ En principe, toute contestation entre l'Etat et un particulier sur un droit de propriété doit être portée devant les tribunaux ordinaires. Cette dérogation au droit romain, qui avait donné au fisc une juridiction particulière, a sans doute sa source dans les idées féodales. A une époque où le pouvoir politique était attaché il la possession de la terre, il ne pouvait être permis au seigneur de ressaisir le fief et de dépouiller son vassal, autrement que par un jugement de la Cour féodale, suffisamment garnie de pairs1. ”

“ Les diverses constitutions qui ont régi la France depuis 1789 ont multiplié les droits politiques, et étendu, par suite, la compétence de la juridiction administrative en cette matière. A la vérité la dévolution du pouvoir souverain est toujours restée une question exclusivement politique. Il est vrai encore que la suppression des offices a coupé court aux contestations de rang, de préséance et d'attributions entre les fonctionnaires, ou du moins a fait rentrer le jugement de ces contestations dans le pouvoir discrétionnaire. ”

“ L'État peut se trouver dans la position de créancier cédant, ou de débiteur cédé, ou de tiers cessionnaire.
Dans le premier cas, la vente de la créance qui appartient à l'État reste soumise au droit commun et à la compétence des tribunaux ordinaires. Remarquons, au surplus, que ce cas se présente rarement. L'Etat ne vend pas ses créances. Les lois de l'Assemblée constituante prescrivaient la vente des rentes foncières ou constituées qui pouvaient être dues au domaine, mais aujourd'hui cette opération est terminée, et il n'est pas probable qu'il se constitue de nouvelles rentes domaniales2. ”