Émile Reverchon

“ Il est tout simple qu'on empêche une commune de former une action sans l'aveu de l'autorité supérieure; dans ce cas, le refus de l'autorisation arrête l'action. Mais quand la commune est défenderesse, la difficulté se complique des droits du tiers qui veut plaider contre elle; on ne peut empêcher celui-ci
d'intenter le procès, de se présenter devant les tribunaux et d'obtenir une décision ”

“ Si une commune est appelée à plaider devant les juridictions administratives, aucune autorisation ne lui est nécessaire. L'obliger à demander au conseil de préfecture la permission de porter devant ce même conseil telle ou telle réclamation, ce serait lui imposer une formalité puérile, et une perte de temps qu'aucun avantage ne rachèterait : car les formes de procéder étant les mêmes dans tous les cas, il n'y a ni plus ni moins de frais à faire pour obtenir une décision de ce conseil, sur une question contentieuse qui rentre dans ses attributions, que sur une autorisation de plaider. ”

“ Les conseils de préfecture ont sans doute, au même degré, le droit et le devoir d'apprécier l'intérêt et les chances de succès que présente pour les communes la demande ou la défense. On conçoit cependant que, dans ce dernier cas, les refus d'autorisation puissent être plus rares : car, comme ils n'empêcheraient pas le demandeur de porter son action devant les tribunaux, il est en général préférable, lorsque les voies de conciliation ont été inutilement tentées, de permettre à la commune de se défendre, plutôt que de l'exposer à subir par défaut une condamnation à peu près inévitable. ”

“ A la vérité, pour les procès, elle serait représentée par le conseil municipal ; mais on ne peut être assuré qu'il défendît toujours ses intérêts avec un zèle suffisant : il peut se faire que la section n'ait aucun représentant dans le sein de ce conseil ; il n'est pas sans exemple qu'une commune ressente quelque jalousie des biens possédés privalivement par une
de ses sections ; il n'y a pas garantie d'une sympathie entière et d'un zèle parfait. Cette garantie existe avec une commission spéciale ; nous l'exigeons dans tous les cas. ”

“ L'art. 54 de la loi du 14 décembre 1789 imposait à l'administration municipale l'obligation de convoquer le conseil général de la commune lors qu'il s'agirait de délibérer, soit sur les procès à intenter, soit sur les procès à soutenir dans le cas où le fond du droit serait contesté; et l'art. 56 de la même loi ajoutait que les délibérations relatives à cet objet ne pourraient être exécutées qu'avec
l'approbation de l'administration ou du directoire de département, qui serait donnée, s'il y avait lieu, sur l'avis de l'administration ou du directoire de district. ”

“ Tant que les choses seront encore entières, tant que le procès ne sera pas commencé, il faut reconnaître que ce pouvoir découle assez naturellement des principes qui viennent d'être développés sur la nature de l'autorisation. Mais, quand l'instance est engagée, la commune n'a-t-elle pas acquis un droit qui ne peut plus lui être enlevé? Le contrat judiciaire n'est-il pas désormais formé, et peut-il encore être brisé? Cette question revient à celle de savoir à
quelle époque les actes de tutelle administrative deviennent irrévocables. ”

“ Quand le refus d'autorisation est prononce contre une commune qui veut intenter une action, il n'est pas définitif : la commune peut renouveler sa demande et obtenir plus tard une solution favorable. L'acte administratif conserve le caractère d'une mesure de simple tutelle, et, s'il préjuge indirectement le fond du droit, du moins il ne le résout pas définitivement. ”

“ Dans le projet de la Chambre des pairs, il était dit que, lorsqu'une commune voudra se pourvoir au Conseil d'Etat contre une décision du conseil de préfecture, elle pourra le faire sans recourir au ministère d'un avocat. Notre but avait été d'épargner à la commune des frais inutiles. Le nouveau projet a été plus loin; il faut que le pourvoi soit jugé dans la forme administrative. Nous ne saurions approuver ce changement. Décider si une commune doit ou ne doit pas introduire une action, se défendre ou ne pas se défendre, est évidemment une question contentieuse. ”

“ Dans l'espèce, loin que ces conditions soient remplies, les requérants conviennent que plusieurs d'entre eux n'habitent pas même la commune, et qu'ils y ont conservé seulement des propriétés; ils soutiennent que c'est à ces propriétés qu'est attaché le droit de jouir en commun du bois en litige ; que ce droit de jouissance se transmet à ceux qui, par succession ou autrement, deviennent propriétaires des mêmes fonds. Dès lors, évidemment ce ne serait plus une propriété communale dans le sens de la loi ; dès lors aussi les requérants ne formeraient pas une section de la commune, etc. ”

“ Aujourd'hui, d'après le décret réglementaire du 30 janvier 1852 sur le Conseil d'État, la section de législation est seule appelée à en connaître, c'est-à-dire à préparer le décret qui statue sur le pourvoi, à moins que, dans un cas donné, l'importance d'une affaire n'en détermine le renvoi à l'assemblée générale (art. 13, n° 21, du décret précité) . ”

“ L'autorisation , indépendamment des graves conséquences que l'insuccès d'une telle poursuite ferait rejaillir sur la commune, devrait être obtenue. La commune veut-elle, au contraire, se borner à prendre la voie du faux incident civil, à faire le procès à la pièce qui lui est opposée, sans inculper la bonne foi de son adversaire ou d'un tiers? Ce n'est plus qu'une défense à l'action principale, si la commune est défenderesse , ou un moyen d'assurer le succès de cette action, si la commune est demanderesse; ce n'est plus, dans l'un et l'autre cas, qu'une suite de l' instance auto. ”

“ Le droit qu'on propose de créer n'est pas sans inconvénients : on peut craindre que la commune, pour éviter les conséquences d'un procès douteux, ne mette en avant un habitant peu solvable ; que l'exercice de ce droit ne serve à favoriser des tracasseries personnelles et des inimitiés privées; qu'enfin, la commune n'ait de justes raisons de ne pas intenter, à telle époque donnée, une action judiciaire qu'elle ne peut pas encore appuyer de toutes les justifications nécessaires. ”

“ Le Conseil d'État a également décidé que la commune, qui, avant de plaider, tente de transiger, ne peut être considérée comme refusant ou négligeant d'exercer ses droits , et qu'en conséquence les contribuables ne peuvent être autorisés , dans ce cas , à se substituer à elle. La transaction, en effet, est éminemment digne de faveur : loin de constituer un abandon du droit, elle est souvent le moyen le plus efficace et le plus intelligent de le conserver. ”

“ Qu'à défaut d'une limite précise, que la loi n'a pas établie et que la nature des choses ne comporte pas, l'administration doit prendre pour règle de déterminer les formes applicables à chaque espèce, d'après le principe de la distinction qui vient d'être posée, et tenir la main à leur accomplissement toutes les fois que l'existence ou la constitution de la commune pourrait se trouver intéressée. ”

“ Une seconde exception, spéciale au cas où la commune est défenderesse, a été introduite par l'art. 63 de la loi du 18 juillet 1837, ainsi conçu : « Toutes les recettes municipales pour lesquelles les lois et réglemens n'ont pas prescrit un mode spécial de recouvrement, s'effectuent sur des états dressés par le maire ; ces états sont exécutoires après qu'ils ont été visés par le sous-préfet. Les oppositions , lorsque la matière est de la compétence des tribunaux ordinaires, sont jugées comme affaires sommaires, et la commune peut y défendre sans autorisation du conseil de préfecture. » ”

“ Aucune loi n'impose aux communes une telle obligation. Peut-être, si la commune demeurait 3o ans sans agir, la prescription générale établie par l'art. 2262 du code civil pourrait-elle lui être opposée. Dans ce cas même, ce serait le droit qui serait prescrit, plutôt encore que l'autorisation de l'exercer.
Au surplus, la question n'est pas de nature à se présenter souvent. Elle paraît avoir été débattue devant la Cour royale de Rennes , dans une espèce où les communes demanderesses n'avaient fait usage de leur autorisation que huit ans après sa date. ”

“ Elle a sa gravité sans doute ; car il ne faut pas se dissimuler que, surtout depuis la loi du a5 mai 1838, qui a élargi le cercle de la compétence des juges de paix et augmenté le nombre des actions possessoires, l'importance des intérêts engagés dans ces actions sera souvent assez considérable ; il ne faut pas se dissimuler non plus que la dispense d'autorisation, même pour interjeter appel de la sentence du juge de paix qui aurait condamné la commune (et la dispense a évidemment cette portée) , pourra quelquefois entraîner la commune dans des frais assez onéreux. ”

“ Faut-il faire exception à cette règle en faveur de l'État, lorsqu'il veut intenter une action contre une commune? Nous l'avions pensé dans notre première édition (p. 41) ; mais nous devons reconnaître que le texte de la loi ne se prête pas à cette restriction , et que son esprit ne la justifie pas suffisamment, en ce sens qu'il y a les mêmes raisons de tenter l'essai de conciliation organisé par la loi et qu'il y aura quelquefois plus de chances d'en espérer le succès (1) . ”

“ On fait observer, enfin, qu'il n'est pas exact de dire que les conseils de préfecture n'ont pas de supérieur administratif; qu'ils ont, comme le Conseil d'État, deux espèces d'attributions ; que, lorsqu'ils statuent comme juridiction, leurs décisions doivent, sans doute, être déférées à la juridiction supérieure du Conseil d'État par la voie contentieuse; mais que , lorsqu'ils exercent une simple fonction de tutelle, lorsqu'ils agissent comme administrateurs, leur supérieur administratif est le Conseil d'État, agissant lui-même à ce titre, et statuant en la forme administrative ”

“ Si la commune veut se soustraire à la condamnation presque inévitable dont elle serait alors menacée, elle doit s'empresser de se pourvoir au Conseil d'État et de justifier de ce pourvoi au tribunal saisi : l'instance commencée sera alors suspendue jusqu'à ce que le Conseil d'État ait prononcé sur ce pourvoi, ou jusqu'à l'expiration du délai établi par l'art. 54.
Cette différence entre le cas qui nous occupe et le cas prévu par les art. 51 et 52 est conforme aux principes du droit commun sur l'appel. L'appel est suspensif (art. 457 du Code de procédure) ”

“ M. Vivien , rapporteur, motivait ainsi son amendement : « Nous vous proposons de déclarer expressément que la décision qui interviendra aura, à l'égard de la commune, l'autorité de la chose jugée; il ne faut pas que l'on remette en question ce qui aura reçu une solution judiciaire. La commune sera consultée par le conseil de préfecture avant l'autorisation ; toutes les circonstances seront pesées ; elle devra être mise en cause et appelée à présenter ses moyens de défense.
Dans cette situation, la décision à intervenir doit nécessairement être définitive à son égard. » ”

“ Remarquons ici que le Conseil d'État n'a pas entendu interdire aux conseils de préfecture le droit de s'éclairer par des levées de plans, des descentes de lieux, etc. ; il leur a seulement interdit d'ordonner ces mesures par des jugements interlocutoires, qui obligeraient les tiers. Il ne faut pas oublier en effet qu'une demande en autorisation de plaider formée par une commune ne constitue pas une instance contentieuse, que les tiers y sont étrangers (n° 43, suprà) . ”

“ Il ne semble pas possible, d'abord, que l'autorisation soit rétractée sur la demande de l'adversaire de la commune, demandeur ou défendeur : car nous venons de voir que la jurisprudence a constamment tenu les tiers en dehors de cet exercice de la tutelle administrative.
Si c'est la commune elle-même qui veut provoquer la rétractation, il sera habituellement plus simple pour elle, ou de se désister de son action, on d'acquiescer à celle de son adversaire ”

“ Quelle que dût être, au surplus, la solution de cette question sous l'empire de l'édit de 1683 et de l'arrêté du 17 vendémiaire an X, les dispositions nouvelles dela loi du 18 juillet 1837 ont enlevé désormais, ce nous semble, tout intérêt pratique aux controverses passées et tout prétexte aux controverses à venir. Nul n'est tenu maintenant, pour agir contre une commune, d'en obtenir la permission de l'autorité administrative ; mais les communes sont tenues, pour défendre à toute action dirigée contre elles, d'y être spécialement autorisées. ”