Hiérarchie administrative

“ Il y a contentieux toutes les fois que l'on trouve un intérêt spécial émanant de l'intérêt général discuté en contact avec un droit privé.
Une hiérarchie parallèle de fonctionnaires et de conseils transmet, dans les diverses circonscriptions de l'Empire (départements, arrondissements, cantons) , l'action du pouvoir central jusque dans la commune, élément simple de l'organisation. Les préfets, les conseils de préfecture et les ministres constituent le premier degré de la juridiction administrative ; le Conseil d'État et la Cour descomptes sont le second. ”

“ L'établissement de la hiérarchie administrative serait un grand pas de fait vers le rétablissement de la hiérarchie sociale et de l'aristocratie nouvelle, telles que nous les comprenons, tout intellectuelles et sans autres privilèges ni démarcations qu'une aptitude éprouvée, qu'une supériorité reconnue, que des services incontestés, et que des droits incontestables.
Dans notre pensée, la hiérarchie et l'égalité ne s'excluent pas, elles se fortifient au contraire mutuellement ; il est vrai que par l'expression d'égalité, nous n'entendons pas une surface unie comme le niveau d'un lac ”

“ A la place du système des administrations collectives, créé par l'Assemblée constituante et conservé sous une forme différente par la Convention, la Constitution du 22 frimaire et surtout la loi du 22 pluviôse an VIII ont introduit le double principe de l'unité d'agent : agir est le fait d'un seul, et de la hiérarchie administrative fortement, rattachée au pouvoir executif. ”

“ Vous pouvez apercevoir, dans l'institution d'un bureau électoral, le germe d'une administration provinciale, tendant à détruire l'hydre de la centralisation , à opérer une révolution d'ordre et d'économie dans la machine administrative, etc. ”

“ Quelle que soit la forme extérieure donnée à l'organisation administrative, ce qui est général pour tous les peuples, c'est que l'administration est un élément du pouvoir exécutif, et que sa mission consiste à pourvoir à l'exécution des lois, à la sûreté de l'État, au maintien de l'ordre public et à la satisfaction, en un mot, de tous les besoins de la société, de tous les intérêts généraux. ”

“ S'il en est ainsi, quel doit être le protecteur naturel de cet intérêt public de premier ordre, si ce n'est le pouvoir central lui-même, et par quels raisonnements spécieux parviendrait-on à persuader que les conseils généraux doivent, en matière de tutelle administrative, se substituer pour ainsi dire au chef du gouvernement et se constituer les défenseurs des intérêts de l'Etat ? ”

“ Si les administrateurs de département, de district, etc., indépendants en quelque sorte, souverains dans leurs fonctions, avaient le droit de varier à leur gré les principes et les formes de l'administration, la contrariété de leurs mouvements partiels, détruisant bientôt la régularité du mouvement général, produirait la plus fâcheuse anarchie. ”

“ Réstriction du rôle de l'État dans la spécialité de fait et de droit, qui permet de le définir l'organe de la force mise au service de l'ordre intérieur et de l'indépendance nationale.
Unité politique, décentralisation administrative.
Economie reposant sur une bonne division des services. ”

“ M. le ministre de l'intérieur a voulu protester par sa conduite contre une illégalité , contre une déviation d'attributions, contre un empiétement, protester en faveur de la prérogative royale méconnue , de la centralisation administrative attaquée , de la loi municipale violée. M. le ministre de l'intérieur a voulu réserver l'entière liberté, la -
complète indépendance du pouvoir exécutif dans la nomination des maires. ”

“ Ainsi, l'administration est centralisée et hiérarchique, c'est-à-dire, que tous les fonctionnaires tiennent leur autorité directement ou indirectement du Chef de l'État, et que tous dépendent les uns des autres. ”

“ Ces conditions sont qu'elle soit fondée sur les bases les plus larges, et qu'on la retrouve partout groupée autour du pouvoir, à tous les degrés, pour la faire concourir efficacement et constamment avec lui au bienêtre et à la prospérité de la patrie.
Ainsi, autour du roi, deux chambres, dont une élective; autour du chef de chaque division administrative, province, département, arrondissement et commune, un conseil permanent et dérivant aussi, trois parties sur quatre, de l'élection. ”

“ L'administration des intérêts généraux est personnifiée dans l'État. Nous avons vu que l'État, de même, d'ailleurs, que le département et la commune, constitue à la. fois une unité administrative et une personne morale. Les agents chargés de pourvoir ainsi aux intérêts de l'ensemble des citoyens français sont répandus sur toute l'étendue du territoire ; ils relèvent de l'autorité du Président de la République et des ministres placés au centre de l'État. ”

“ Son autonomie administrative ; la gestion de ses intérêts particuliers par une Assemblée librement élue, par une municipalité émanée de cette Assemblée et débarrassée de la tutelle étroite, oppressive, souvent onéreuse, fréquemment vexatoire du pouvoir central. À la Commune, le soin de ses intérêts propres ; au Conseil départemental, l’administration des intérêts départementaux ; à l’État, par l’intermédiaire des représentants du peuple, la gestion des intérêts généraux de la Nation. ”

“ Nous avons montré plus haut, par l'exemple des Etats-Unis, que l'intérêt public n'est pas d'allonger cette liste (4) . Ajoutons qu'on se flatterait vainement, en détruisant la permanence des fonctions, de renforcer le principe d'autorité hiérarchique. Plus on modèlera les fonctionnaires à l'image des élus, plus ils méconnaîtront toute hiérarchie :
(1) Cf. le remarquable ouvrage de M. GEORGIN sur l'Avancement des fonctionnaires, ch. ”

“ C'est, notons-le, par cette hiérarchie légale que les fonctionnaires font corps avec l'Etat. Il faut un lien entre l'Etat et eux : c'est la conséquence nécessaire du caractère public de leurs fonctions. Or ce rattachement ne peut être opéré que de deux façons : ou par l'élection, ou par une hiérarchie légale. Puisque nous avons défini les fonctionnaires comme n'étant pas des élus, ce sont donc des citoyens hiérarchisés. ”

“ La centralisation administrative lorsqu'elle fait nommer par le pouvoir central les autorités chargées de défendre les intérêts dégroupés locaux et d'assurer la réalisation de leurs droits, et qui rend ces autorités responsables de leur conduite seulement devant ce pouvoir central, se concilie mal avec le régime cl,-, la légalité ”

“ En attendant que ces braves gens sachent épeler, ils gouvernent. La bévue administrative, produit naturel et normal de cette machine de Marly qu’on appelle la centralisation, la bévue administrative s’engendre toujours comme par le passé du maire au sous-préfet, du sous-préfet au préfet, du préfet au ministre ”

“ Une autre hérésie contenue dans la première organisation départementale consiste à avoir subordonné l'administration exécutive aux assemblées locales et à avoir confié à celles-ci l'élection du personnel administratif. Le pouvoir actif ne peut être fortement constitué et répondre à ce qu'on attend de lui que si toute la hiérarchie des fonctionnaires est dans sa pleine dépendance. ”

“ Vous avez déjà pu vous convaincre, Messieurs, par rénumération que vous ai faite de quelques dispositions de la loi administrative, avec quel fondement je l'accusais d'être empreinte d'un esprit exagéré de centralisation. Le gouvernement central, tout en ayant l'air de croire à l'intelligence des populations, a la capacité de leurs élus , tout en paraissant vouloir accorder des institutions libérales , le gouvernement central se croit, en réalité, seul intelligent et capable, et n'accorde même aucune confiance aux fonctionnaires chargés de le représenter. ”

“ D'après le principe du gouvernement par soi-même (self-government) , qui caractérise les institutions, les mœurs, la vie des Anglais, et les distingue de toutes les autres nations de l'Europe, il n'y a point, comme en France, dans les comtés, les districts, les paroisses, une hiérarchie de fonctionnaires envoyés par le pouvoir central, dépendant entièrement de lui et en recevant la force et l'impulsion : comtés, districts, paroisses, s'administrent à peu près par eux-mêmes. ”

“ Au dernier échelon de la hiérarchie, l'autorité est exercée par les chefs de village auxquels sont reconnus parfois de véritables pouvoirs de décision, pour trancher des différends de simple police ou de menues causes, asseoir et percevoir les impôts, entretenir les chemins et faire exécuter des travaux publics d'intérêt rural. ”

“ Le mode d'établissement de l'administration, étant une mesure politique qui tient à l'organisation générale de la cité, est fondamentalement instituéet réglé par la constitution ou loi première, laquelle embrasse l'ensemble des établissements nécessaires à la vie politique de la cité ; conséquemment la loi organique administrative n'en est que le développement. ”

“ La décentralisation administrative existera donc pleine et entière dans le nouveau système de Gouvernement que je propose, tout en réservant l'unité d'action et d'autorité au pouvoir central qui ne peut être dépouillé de la force autoritaire qu'il doit conserver pour faire exécuter les lois d'intérêt général consenties par les représentants légaux de la nation. ”

“ Cette substitution du préfet au pouvoir central était bien un moyen d'accélérer la marche des affaires, mais elle n'affranchissait dans aucun cas les conseils électifs de l'autorisation nécessaire pour l'exécution de leurs délibérations. Il fallait pour cela augmenter les attributions de ces conseils; déjà libres de ne pas faire, on' pouvait les rendre libres pour faire ; c'était le pas le plus considérable à réaliser dans la voie de la décentralisation administrative, et le gouvernement en a pris en 1863 l'initiative 1. ”

“ Tout ce qui est relatif aux lois révolutionnaires et aux mesures de gouvernement et de salut public n'est plus de leur ressort. En conséquence, la hiérarchie qui plaçait les districts, les municipalités, ou toute autre autorité, sous la dépendance des départements, est supprimée pour ce qui concerne les lois révolutionnaires et militaires, et les mesures de gouvernement, de salut public et de sûreté générale. ”

“ La théorie veut que sous ce régime chaque ministre dirige en maître l'administration dans son département ministériel et je vois que ce sont les membres des Assemblées qui administrent dans leur circonscription électorale ; que ce sont eux qui imposent les préfets, qui choisissent les magistrats, qui nomment ou révoquent les fonctionnaires de tout rang et de tout ordre; ce qui fait qu'il n'y a plus de hiérarchie dans les carrières; que la politique absorbe ou domine tout; que tous les services souffrent ”

“ DANS LA MONARCHIE REPRÉSENTATIVE. 165
que l'impulsion parte de ce point. Les ministres d'état prépareront les lois, feront les réglemens d'administration publique. Nul arrêté des ministres responsables ne sera mis à exécution sans avoir été préalablement consacré par les ministres d'état. Il n'y a pas de vie politique sans un centre puissant. Une société n'existe pas de plain-pied. La hiérarchie est le premier de ses besoins. Si la centralisation descend dans les bureaux, ils la réduisent à leur taille ”

“ Nous refuserons aux décisions de l'administration du groupe dont il s'agira de régler les intérêts, une autorité absolue. Toute mesure donc, délibérée dans la localité, sera de nouveau soumise à l'administration la plus rapprochée, à celle qui procède du groupe de population supérieur dans la hiérarchie territoriale, et qui par cela même, présentera le triple avantage de mieux connaître, de pouvoir répondre sans retard, et d'être affranchie, autant que cela est nécessaire, des préoccupations locales. ”

“ Dans chacun de ces domaines, un administrateur (major, agens) , gère le domaine et y représente directement, une fois disparue avec la province et le diocèse la hiérarchie des fonctionnaires hiérarchiques intermédiaires, l'autorité publique: il n'a de supérieur que le roi; il ignore le comte de la civitas sur le territoire de laquelle est située la villa royale; tout spécialement, au point de vue financier, il ne compte qu'avec le roi. ”

“ Or, la centralisation administrative et l'institution préfectorale ne sont point des principes de gouvernement : elles constituent un système, un mode de gouverner, mode et système qui sont en opposition formelle avec tous les principes modernes : aussi est-ce là que doit se concentrer toute l'attention des hommes qui cherchent les conditions d'un régime vraiment libéral. ”

“ Le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif sont partagés entre le pouvoir central d'une part, et les organes locaux, qui sont le gouverneur, le conseil législatif et le conseil exécutif, d'autre part. ”

“ Ce pas, le législateur français l'a franchi assez difficilement; pendant longtemps, sous l'empire de préoccupations d'ordre politique, la désignation des agents chargés de faire valoir les droits des collectivités les plus importantes, départements, communes, a été réservée à l'organe supérieur du pouvoir exécutif ou à des agents subordonnés recevant ou pouvant recevoir directement son impulsion. ”

“ Il n’y a point de hiérarchie de fonctionnaires imposant les décisions de l’administration. Les townships jouissent d’une autonomie complète sous l’empire de lois générales, dont les juges assurent le respect ”

“ L'étude de la seconde branche du pouvoir exécutif, l' administration ou autorité administrative, de son organisation , de ses attributions, des règles qui président à ses rapports avec les citoyens, forme l'objet principal du droit administratif tout entier. ”

“ La décentralisation administrative, l'affranchissement progressif de notre nation de la tutelle gouvernementale, tel est le but vers lequel les efforts des radicaux doivent être dirigés. On a accordé dernièrement à la nation une franchise sérieuse, cela est à reconnaître, en lui donnant le droit de nommer elle-même les maires et les adjoints dans la presque totalité des communes. ”