Alexandre Lefas

“ Qu'on améliore le recrutement des fonctionnaires ; qu'on l'entoure de garanties ; qu'on assure la hiérarchie dans les services ; et qu'on restreigne le choix au minimum : juste ce qu'il en faut pour rajeunir les cadres supérieurs, et pour ne pas enlever tout stimulant, tout idéal à l'existence du fonctionnaire.
Elle est monotone et dépourvue d'imprévu, cette existence. Le rêve de se signaler, de sortir un peu de la route battue, de marcher à son pas et non plus à celui de la colonne, vient seul y apporter quelque distraction, parfois même un réconfort utile. ”

“ « Le jour où cette réforme sera terminée, le jour où une loi, ou une ordonnance, déclarera que le travail et la moralité sont les seules conditions d'admission au service de l'Etat et que toute place appartient de droit à l'homme le plus instruit et le plus laborieux, le jour où une hiérarchie sagement calculée permettra au mérite modeste de prétendre et d'atteindre aux plus hautes fonctions de l'àdministration, ce jour-là se sera faite en France une révolution non moins importante et non moins féconde que la révolution de Juillet (2) ». ”

“ Ils suffisent à faire comprendre l'amertume des fonctionnaires, l'âpreté de leurs revendications, l'insistance avec laquelle ils demandent que leur avancement repose sur des garanties légales.
Peu importe que ces abus ne se soient produits, en fait, qu'à l'état d'exceptions. Il en est ainsi, nous le croyons très fermement. Dans l'administration française, les abus ne sont pas la règle. Ils sont plutôt rares. Mais cette constatation ne peut suffire à rendre le calme aux fonctionnaires.
Ce qui fait leur anxiété, ce n'est pas le nombre des abus : c'est la possibilité qu'ils ont de se produire. ”

“ La conception que les politiciens finirent par se faire de la possession d'un poste ne fut pas la conception idéale, selon laquelle un fonctionnaire a des devoirs vis-à-vis du public ; ni la conception pratique, d'après laquelle une fonction est un lit confortable, où un homme peut vivre s'il ne néglige pas complètement son travail ; mais bien la conception immorale, selon laquelle une fonction publique est un salaire qu'on reçoit pour des services, soit rendus à son parti dans le passé, soit à lui rendre dans le présent ou dans l'avenir (2) . ”

“ Comme l'a très justement fait observer M. Millerand, ce qui rend difficile de légiférer en cette matière, c'est que la grève n'est pas un droit, mais un fait. Elle est la conséquence des lois qui ont permis aux ouvriers de se coaliser, de se réunir, de s'associer dans un but déterminé, et qui ont cessé de considérer comme un but illicite la proposition de cesser le travail.
Si les grèves ont partout suivi de près l'établissement de syndicats ou d'associations, c'est que l'association sous toutes ses formes est un moyen de former et de maintenir les coalitions. ”

“ En revendiquant le droit au syndicat, les agents syndicalistes entendent se séparer nettement des statutistes, des partisans de la loi de 1901, bref de tous ceux qui admettent l'intervention des pouvoirs publics au-dessus de leur action professionnelle. S'ils font du syndicat l'unique forme de défense des intérêts professionnels, c'est pour affirmer que l'Etat n'est à leurs yeux qu'un patron quelconque, et pour dénier à l'Etat toute possibilité d'user, vis-à-vis d'eux, d'un droit de puissance publique. ”

“ Comment se fait-il qu'on s'assure par des moyens rigoureux de l'instruction d'un officier, d'un ingénieur, d'un professeur, même d'un maître d'école, et qu'on ne s'inquiète point de l'éducation politique ou administrative d'un diplomate et d'un préfet ? Pourquoi une partie de l'administration est-elle organisée sur le principe démocratique de la capacité tandis que l'autre n'est réglée que par le bon plaisir d'un ministre? ”

“ Comment ne pas reconnaître l'image même de la souveraineté dans ce roi, chez lequel une hérédité tant de fois séculaire et tant de fois consacrée a si bien transformé l'origine du pouvoir, qu'il peut affirmer à ses sujets tenir son autorité non pas d'eux, non pas d'en bas, mais d'en haut, de Dieu même. « Le roi de France ne tient que de Dieu et de son épée. » D'où la conséquence logique, qu'en fait il n'a de compte à rendre qu'à Dieu de l'emploi qu'il fait de sa puissance. ”

“ Sur la critique que le syndicalisme fait de ce prétendu dogme et de ses abus, nous sommes d'accord avec lui. La notion de souveraineté n'a plus de place dans l'Etat démocratique moderne.
Seulement, où l'effort des syndicalistes dépasse le but, c'est quand, pour ruiner l'idée de souveraineté, ils s'en prennent à la notion d'Etat elle-même, et font de l'anti-étatisme, les uns explicitement, les autres sans le savoir.
Certes, plus d'un parmi eux, plus d'un en tout cas de ceux qui suivent leur orientation, ne se rendent pas compte du point où les conduit cette doctrine. ”

“ L'école démocratique ne nie pas que l'intérêt public soit distinct des intérêts particuliers des citoyens, et même des intérêts collectifs des divers groupements de citoyens. L'intérêt général, l'intérêt public ne se borne pas en effet à la satisfaction des générations actuelles. Il prévoit également celle des générations à venir. Il comprend même la sauvegarde et la transmission du patrimoine de civilisation et de gloire humaine, légué par les générations passées. Tout ceci, c'est l'intérêt du public : c'est ce à quoi on donne le nom d'Etat ”

“ Mais le statut des fonctionnaires ne met pas seulement en cause les titulaires des fonctions publiques : le public, l'Etat, — c'est la même chose, — entre également enjeu. Il est évident que son existence ne peut pas être laissée à la discrétion de ceux qui ont assumé la mission de remplir les services publics. Quelqu'intérêt qu'on porte aux fonctionnaires, il est impossible de faire d'eux les maîtres inconditionnels de la Nation.
Une démocratie se gouverne par ceux qu'elle choisit et qu'elle mandate à cet effet. ”

“ Le péril n'est pas moindre en ce qui touche les fonctions publiques. Ce danger, « ce n'est pas le grand nombre des places, c'est que chacun croie pouvoir en obtenir une ; c'est qu'une fois entré, chacun se figure que la faveur, le hasard, que sais-je, mille accidents qu'une imagination ambitieuse peut concevoir, suffisent pour passer sans génie à travers les grades et courir de la base de l'échelle au sommet (2) ».
Cette intervention de Tocqueville préparait la discussion qui, plusieurs années de suite, allait retenir la Chambre sur la question du statut des fonctionnaires. ”

“ Enfin allons au pis : admettons qu'une association soit chargée d'exprimer un mécontentement qui règne dans le personnel. Vaut-il pas mieux que la menace même d'un conflit soit formulée, plutôt que de la conserver secrète, jusqu'à ce qu'elle fasse explosion tout à coup? La liberté d'association n'a-t-elle pas, à ce point de vue, comme la liberté de la presse, plus d'avantages que d'inconvénients ? Et ne traite-t-on pas mieux avec une corporation tout entière qu'avec des individus isolés, n'ayant en vue chacun que son appétit individuel ? ”

“ Le citoyen, auquel le suffrage universel donne voix égale au chapitre, d'un bout à l'autre de la France, représente une entité très différente du professionnel, parqué dans l'intérêt particulier de sa profession ou de son syndicat. Par ces raisons très simples, — d'instinct, pour mieux dire, — le public, très favorable aux garanties légales que les fonctionnaires demandent contre l'arbitraire et contre le favoritisme, est nettement hostile à l'entreprise que quelques-uns d'entre eux tentent contre l'Etat. ”

“ Il n'y avait pas d'Etat. Il y avait une foule de collectivités, qui se battaient ou se fédéraient, comme elles l'entendaient, d'un bout à l'autre de l'Europe. Les alliances changeaient d'un jour à l'autre, et jamais peut-être il n'y eut moins de frontières définies entre les peuples. On vit même s'élever une grande puissance internationale, l'Eglise, égale des gouvernants au point de les déposer, légiférant à côté d'eux, et capable même d'intervenir dans leurs conflits, le plus souvent pour leur imposer la paix. ”

“ Mais il n'est pas difficile de montrer que ces appétits individuels sont contraires aux intérêts du public et de la masse des fonctionnaires.
L'individu, qui s'est faufilé avec bonheur dans un service administratif, s'aperçoit, quand il devient père de famille, que sa situation est insuffisante, et que, si elle pare à certains risques, elle ne comporte pas d'amélioration proportionnelle à l'effort donné chaque jour. Il gémit, il se dégoûte, il se révolte : trop tard, puisqu'en augmentant le nombre des employés de l'Etat, il a mis lui-même obstacle à l'accroissement de leur bien-être. ”

“ LES REVENDICATIONS DE STATUT
Le statut. — Une loi. — L'organisation corporative. — Nominations.
— Avancement. — Les permutations. — Les grades supérieurs. — Le statut disciplinaire. — Echelle des peines. — Les Conseils de discipline : leur composition ; leur pouvoir.
Le statut.
Permanence, hiérarchie, profession : telles sont, avons-nous dit, les caractéristiques par quoi le fonctionnaire s'oppose à l'homme politique (1) . Ce sont les qualités que l'homme politique est porté naturellement à méconnaître. Ce sont celles que le fonctionnaire défend, et qu'il veut voir garantir. ”

“ Rappelons-nous bien que, de tout temps et sous tous les régimes, le favoritisme a été la bête noire des fonctionnaires. S'ils le dénoncent journellement, si même ils se l'exagèrent, si c'est une perpétuelle obsession pour eux, la chose se comprend.
Le propre de leur carrière, qu'on y réfléchisse, est de ne pas récolter directement le fruit de leurs efforts. Un autre, — l'Etat —, recueille ces fruits, et leur en dispense quelque parcelle par l'entremise des gouvernants. ”

“ Nous admettons donc, et la notion d'Etat, entendu comme représentant l'intérêt public, et les concepts de service public, de droit public, de puissance publique, qui sanctionnent cet intérêt public, et qui constituent les applications concrètes de l'idée d'Etat.
Mais il nous semble que, dans une démocratie, la puissance publique ne doit pas être envisagée, au regard des citoyens, comme l'exercice d'un droit de souveraineté sur eux. L'adjectif « public » caractérise seul, dans notre droit, les attributs de l'Etat. ”

“ Ils n'ont rien de professionnel, ni de technique. Par tous ces points ils diffèrent de l'organisation traditionnelle des fonctionnaires proprement dits.
Il y a donc heurt, dissonance entre ces deux conceptions : celle du fonctionnaire traditionnel, celle de l'élu chargé d'un mandat public.
Or, il se trouve que les nouveaux venus, les élus sont les maîtres. C'est par leurs mains que passe toute délégation de
puissance publique ; car c'est à eux que l'élection a confié cette puissance. Suprématie leur est donnée sur les fonctionnaires
de carrière. ”

“ C'est au nom de cette « solidarité ouvrière », c'est pour coopérer à ce mouvement dans les Bourses du travail, au même titre, au même rang que les ouvriers de l'industrie privée, que des fonctionnaires demandent à se syndiquer.
Comme les syndicats de l'industrie privée, les syndicats d'agents de l'Etat prétendent au droit exclusif de réglementer les intérêts du travail pour leur profession et pour leur région. Ils réclament même le droit d'administrer leur usine ; autrement dit de diriger d'une manière « autonome » leur administration. ”

“ Des fonctionnaires, exaspérés de l'action sans contre-poids du Parlement à leur égard, ont émis l'idée qu'ils ne mettraient fin aux abus, qu'en se soustrayant à la tutelle gouvernementale et parlementaire.
Ils veulent se grouper en corps autonomes, en syndicats; passer avec le gouvernement des contrats librement débattus ; recourir au besoin à la lutte, à la grève : bref, traiter avec les élus, en possession des pouvoirs publics, comme on traite avec des hommes qui vous sont complètement étrangers par les conceptions et par les tendances (1) . ”

“ La permanence et la hiérarchie étaient autrefois la règle, dans tout le personnel de l'Etat français, du haut en bas.
Aujourd'hui, une révolution s'est faite. Les fonctions publiques ne sont plus déléguées par un souverain dynastique. A la base de toutes les délégations de puissance publique, se trouve le suffrage des citoyens.
Une partie des hommes investis de fonctions publiques, le sont ainsi par voie d'élection ; et ceux-ci ne connaissent ni permanence, ni hiérarchie proprement dite dans leurs fonctions. ”

“ Enfin le choix direct du juge a quelque chose qui choque : s'il est désigné par le Gouvernement, on dira qu'il a reçu mission de requérir; s'il est élu par les pairs de l'inculpé, on dira qu'il reçoit mission de plaider en sa faveur. Toute autre est la conception du juge. Il ne reçoit mission que de sa conscience. Un bon Conseil de discipline ne doit se composer ni d'accusateurs, ni d'avocats. C'est l'intérêt d'une bonne juridiction qu'il en soit ainsi ”

“ Il faut que ces optimistes se détrompent. Le régime syndicaliste n'est pas un mythe, que l'on peut tranquillement reléguer dans la catégorie des utopies irréalisables. L'histoire de France nous montre la mise en œuvre d'un système de gouvernement analogue; et pas n'est besoin de remonter très haut dans le cours des âges, pour en avoir le spectacle. Le régime de la discipline contractuelle, sans droit public, sans Etat et sans fonctionnaires, nous l'avons connu ; il a régi toute l'Europe au Moyen Age ; il a vécu dix siècles sur notre sol ”

“ Le fonctionnaire est investi, au regard des autres citoyens, de droits qu'on ne peut séparer de la puissance publique, et qui lui interdisent à tout le moins de devenir l'agent d'une lutte de classes au sein de la cité.
Non seulement il exerce des pouvoirs de commandement ; mais, au simple point de vue économique, il est investi d'un monopole au regard des autres citoyens. Monopole, très souvent, au point de vue des fonctions : les postes, télégraphes et téléphones, les allumettes, les tabacs sont monopoles d'Etat (3) . ”

“ Mais supposons que, par impossible, l'accord se fasse un instant ; que, sur un point donné, un intérêt collectif se révèle, commun à une série de professions. Il subsisterait encore un abîme entre cette coalition, due à une coïncidence d'intérêts passagère, et la notion d'intérêt public représentée par l'Etat. Celle-ci, ferme, stable, ne dépend pas d'un hasard qui juxtapose les intérêts de quelques professions. Elle s'étend à tous les citoyens en tant qu'hommes. ”

“ On laisse le syndicat aux fonctionnaires, sous condition qu'ils le vident du syndicalisme, de l'esprit qui les animait. Mais le syndicalisme est le seul intérêt qui pousse des fonctionnaires à se constituer en syndicats, plutôt qu'en associations de la loi de 1901 (2) , Prétendre leur laisser le symbole, en lui supprimant toute sa vertu, n'est-ce pas une entreprise tout au moins équivoque, « une duperie à la fois pour les fonctionnaires et pour les ouvriers (3) » ? ”

“ CHAPITRE DES ABUS DU GOUVERNEMENT
Le favoritisme. — Les notes. — La discipline. — Conclusions.
La question des traitements n'est pas la seule qui ralentit le zèle des fonctionnaires, et qui s'oppose à leur bon recrutement. D'autres plaintes, non moins vives, sont formulées contre le régime qu'on leur impose en matière de nominations, d'avancement, de notes, de sanctions disciplinaires.
Examinons tous ces griefs.
I
Le favoritisme.
Les gouvernements personnels ont toujours encouru le reproche de favoritisme, de la part de leurs fonctionnaires. Il n'en peut être autrement. ”

“ C'est, notons-le, par cette hiérarchie légale que les fonctionnaires font corps avec l'Etat. Il faut un lien entre l'Etat et eux : c'est la conséquence nécessaire du caractère public de leurs fonctions. Or ce rattachement ne peut être opéré que de deux façons : ou par l'élection, ou par une hiérarchie légale. Puisque nous avons défini les fonctionnaires comme n'étant pas des élus, ce sont donc des citoyens hiérarchisés. ”

“ En Amérique, où l'on ne répugne pas aux solutions extrêmes, ce dernier parti avait été adopté. Dans la démocratie nord-américaine, chaque gouvernement amenait avec lui ses hommes, que chaque reflux d'élections emmenait. La fonction publique avait cessé d'être une carrière, pour devenir une mission temporaire, concordant avec celle des élus.
La seule garantie d'indépendance que cette conception permît de donner aux fonctionnaires était d'ériger leur emploi en fonction élective : ils ne relevaient plus alors que du suffrage de leurs concitoyens. ”

“ La loi qui organise les syndicats professionnels leur reconnaît des attributs manifestement incompatibles avec l'idée même d'une fonction publique. Conçoit-on une Chambre syndicale de fonctionnaires revêtue de la personnalité civile en dehors et à l'encontre de l'Etat ? Si l'instituteur public exerçait encore, comme autrefois, en vertu d'un contrat de gré à gré passé avec les communes, il prétendrait légitimement au droit de défendre ses intérêts dans les conditions faites à tous par les syndicats professionnels. ”

“ La synthèse de l'opération ne consiste donc pas à détruire la notion de souveraineté ; mais bien à en attribuer la jouissance à chacun des groupes syndicaux (6) . On ne tue l'Etat, que dans l'espoir, en somme, de se partager ses attributs. C'est l'histoire de l'homme qui, fatigué de nourrir la poule aux œufs d'or, l'ouvre, dans l'espoir de profiter à moins de frais du trésor qu'elle renferme. Malheureusement pour le syndicalisme, la fin de l'aventure serait identique. ”