Tutelle administrative

“ Les actes par lesquels l'autorité administrative habilite des administrations locales, ou des établissements publics soumis à sa tutelle, à prendre certaines décisions ou à passer certains contrats, sont des actes de la puissance publique. A la vérité ils ne contiennent ni prescription ni défense,
1. Nous aurons à signaler diverses applications de ce principe, en même temps que les exceptions qu'il peut comporter dans les matières correctionnelles. Voy. ci après, chapitre VI.
ils se bornent à autoriser ou à approuver des décisions prises par autrui. ”

“ C'est une sorte de fulëi commis, c'est un legs des générations passées aux générations futures ; la génération présente n'en a que l'usufruit. Une administration inepte ou coupable pourrait détériorer, diminuer, détruire les biens qu'il s'agit de conserver ; elle pourrait, soit par des emprunts, soit par des entreprises mal calculées, grever l'avenir de la communauté d'un lourd far-
deau.
Dans tous les engagements que la commune va prendre, l'administration doit donc exercer ce pouvoir de contrôle et de surveillance qui constitue la tutelle administrative. ”

“ Quelle que soit la forme extérieure donnée à l'organisation administrative, ce qui est général pour tous les peuples, c'est que l'administration est un élément du pouvoir exécutif, et que sa mission consiste à pourvoir à l'exécution des lois, à la sûreté de l'État, au maintien de l'ordre public et à la satisfaction, en un mot, de tous les besoins de la société, de tous les intérêts généraux. ”

“ Il y a donc, dans la science administrative, trois choses dont l'appréciation touche à son intelligence et à ses progrès, savoir : les principes de l'administration en général ; ces principes sont communs à toutes les sociétés ; le droit administratif y qui organise les pouvoirs de chaque peuple, et qui, en vue des principes généraux de l'administration, règle les droits et les obligations de ces pouvoirs envers les membres de la cité. ”

“ L'organisation de l'administration répond à cette nécessité impérieuse qui veut que les droits des personnes administratives soient exercés, et leurs obligations remplies, afin que les intérêts auxquels correspond l'existence de ces personnes administratives reçoivent la satisfaction qui leur est due d'après la volonté de l'autorité qui dispose du pouvoir suprême dans l'État. ”

“ L'étude de la seconde branche du pouvoir exécutif, l'administration ou autorité administrative, dé son organisation, de ses attributions, des règles qui président à ses rapports avec les citoyens, forme l'objet principal du droit administratif tout entier. ”

“ Tout groupe de citoyens, tout groupe de communes qui ont des intérêts communs et qui ont des moyens communs d'exécution, peuvent être avantageusement réunis dans une section administrative séparée. Les principaux intérêts communs qui décident des divisions administratives sont la police, la force publique locale, le commerce, l'industrie, la voirie, la justice, l'instruction publique, l'assistance publique, l'hygiène publique, la presse, l'agriculture. ”

“ L'autorité administrative, soit par des règlements généraux, soit par des actes qui n'ont qu'une application particulière, soit par des contrats et des marchés, pourvoit à tous les services publics, à tout ce qu'exigent la défense extérieure de l'Etat, l'administration économique de sa fortune, la police préventive, l'intérêt de l'agriculture , du commerce, de l'industrie, etc., etc. ”

“ Le droit administratif peut encore être envisagé relativement aux divers services publics auxquels s'applique la mission confiera l'administration. Ici elle considère surtout la matière : en effet, elle voit
les citoyens dans leur participation aux charges et aux jouissances communes.
Nous avons à examiner : 1° La nature des fonctions administratives, et nous verrons l'administration dans son ensemble ; nous reconnaîtrons le but de sa mission ; 2° L'organisation administrative, ou la hiérarchie des fonctionnaires qui participent aux divers services ”

“ L'administration et la justice administrative sont choses distinctes, bien qu'elles contribuent l'une et l'autre à l'application des lois administratives et au règlement des droits et des intérêts individuels dans leurs points de contact avec les intérêts généraux. ”

“ La base du droit public administratif est dans la constitution et les lois ou autres actes ayant force de loi, notamment les règlements d'administration publique faits par le chef du pouvoir exécutif en vertu de la délégation formelle du pouvoir législatif, etc. ”

“ Il résulte de la définition précédemment donnée que l'Administration est l'ensemble des services publics envisagés dans leur organisation, dans leurs attributions et dans leur fonctionnement.
Le fondement de l'autorité administrative se trouve dans la Constitution. L'idée d'autorité est inhérente à la notion d'État. L'État, c'est la nation organisée. Qui dit organisation dit nécessairement règle ”

“ L'administration des intérêts généraux est personnifiée dans l'État. Nous avons vu que l'État, de même, d'ailleurs, que le département et la commune, constitue à la. fois une unité administrative et une personne morale. Les agents chargés de pourvoir ainsi aux intérêts de l'ensemble des citoyens français sont répandus sur toute l'étendue du territoire ; ils relèvent de l'autorité du Président de la République et des ministres placés au centre de l'État. ”

“ Il y a d'abord les services publics qui sont liés à l'idée de puissance publique, que l'État seul ou une personne morale administrative peut assumer : tels sont notamment les services publics de la justice, de la défense nationale. ”

“ Si la justice administrative n'est, comme vous le dites, qu'un mode de l'administration , pourquoi retenez-vous au Conseil d'Etat les appels des arrêtés de conseils de préfecture, qualifiés par vous de jugemens, tandis que vous-renvoyez aux ministres compétens les appels des arrêtés des préfets, pris dans les bornes de leurs attributions, c'est-à-dire, comme vous l'exprimez, en matière purement administrative ? Ne tombez-vous pas en contradiction avec vous-mêmes? ”

“ Il règle et régit les rapports des citoyens avec l'État, les départements, les communes, les établissements publics, en un mot avec les personnes publiques et non pas, comme on l'a dit, avec l'administration, qui n'est que leur mandataire et leur représentant. Les intérêts que règle et que régit ce droit sont donc principalement des intérêts publics ou généraux, et son véritable nom est celui de droit public ; là qualification de droit administratif ne se justifie en aucune façon. ”

“ Le droit administratif est l'ensemble des règles par lesquelles sont régis les droits des particuliers dans leur rencontre avec l'action administrative ; il gouverne les droits respectifs et les obligations mutuelles de l'administration et des administrés. ”

“ Mais si l'action administrative manifeste sous diverses formes le pouvoir de l'État, la société aussi a sur l'administration son droit d'examen et de contrôle. L'intervention sociale et le droit de contrôle sont représentés à côté du pouvoir exécutif par le corps législatif et le sénat ”

“ L'autorité administrative est l'attribut essentiel, l'instrument principal du pouvoir exécutif. C'est par elle qu'il se met en contact avec les particuliers, qu'il leur transmet ses ordres, étudie leurs besoins et reçoit leurs réclamations. ”

“ La juridiction administrative et la garantie constitutionnelle qui couvre les fonctionnaires sont deux privilèges qui nuisent, d'autre part, à cette impartialité et qui sacrifient aux intérêts de l'État ceux du citoyen. ”

“ Les moyens de les maintenir, de les. conserver, de les redresser, de punir les infractions , forment un corps d'attributions dont on a composé un département qui porte le nom de ministère de la justice, et dont il est facile de rendre les attributions très-distinctes.
Ces mêmes individus doivent être considérés sous un autre point de vue. Comme propriétaires , comme exerçant une branche d'industrie , tous ont des rapports quelconques avec le gouvernement qui les protège, tous en ont besoin.
C'est l'art de pourvoir aux divers besoins qui forme la science administrative. ”

“ La fonction administrative se caractérise par son but. L'État n'est pas seulement un organisme qui se caractérise par sa puissance; il est aussi un certain milieu de vie, un certain régime imposé au milieu social. Cette distinction va nous servir à définir la fonction administrative. Le but de celle-ci est le régime d'État, son amélioration, son aménagement ”

“ Quoi qu'il en soit des difficultés qui viennent d'être signalées, le principe n'en demeure pas moins acquis ; l'administration est tenue de remplir son rôle ; et de ce principe découle cette conséquence que le trait dominant des attributions de l'administration est l'activité de son rôle. ”

“ En principe, chaque administration a pour objet de diriger, en vue de l’intérêt de tous, les grands services publics : état civil, finances, police, justice, armée, enseignements, travaux publics, commerce, postes, transports, agriculture, etc., etc. ”

“ Dans le privé, chacun administre ses affaires comme il lui plaît, quitte à encourir les sanctions que comporte toute dérogation aux lois et règlements. Du point de vue national et international, l’Administration publique est, dans son acception la plus large, l’ensemble des pouvoirs et fonctions qui gèrent la commune, le département, la nation et qui fixent les rapports d’un pays avec les autres pays. ”

“ L'État exerce la fonction administrative toutesles fois qu'il accomplit un acte-condition ou un acte subjectif ou quand ses agents procèdent, pour assurer le fonctionnement d'un service public, à l'accomplissement d'actes purement matériels. ”

“ Mais quels que soient les systèmes d'administration des divers peuples,: par rapport aux personnes et aux choses administratives, la doctrine administrative est indépendante des temps et des pays, conséquemment.universelle : comme les principes primitifs de la société et de la législation, elle a.sa base dans la nature. ”

“ Pour s'en convaincre il suffit de parcourir l'ensemble de nos lois proprement dites relatives aux matières administratives, d'examiner toutes les dispositions contenues dans nos Codes et destinées à protéger les particuliers dans leurs personnes ou dans leurs biens contre les actes des agents de l'administration ; il suffit d'étudier les règles législatives ayant pour but de protéger les personnes administratives elles-mêmes pour le compte desquelles les agents administratifs agissent, contre la manière dont ces agents se comportent. ”

“ La compétence administrative est, en général, le pouvoir conféré aux divers fonctionnaires de l'ordre administratif, et en particulier, le pouvoir juridictionnel dont les. tribunaux administratifs sont investis. — C'est à l'autorité administrative à prononcer sur les difficultés que fait naître l'exécution des actes administratifs, et la compétence de l'autorité administrative, en matière contentieuse, présuppose toujours l'existence d'un acte administratif qui lui sert de fondement. ”

“ L'administration, dans le cercle de ses attributions, est chargée des affaires de l'état ou de celles des départements et des communes. Elle peut aussi froisser les citoyens. L'état, les départements et les communes, les citoyens enfin, jouissent chacun de garanties propres à assurer la conservation de leurs droits. ”

“ Il faut bien se pénétrer de cette idée que la distinction entre ces deux catéguries d'actes, actes de puissance publique et actes de gestion, ne consiste pas en ce que les uns sont faits dans l'intérêt général, les autres dans l'intérêt particulier des établissements publics. L'administration fait un acte de gestion toutes les fois qu'elle fait, même en vue de l'intérêt général, des actes que les citoyens peuvent faire en vue d'intérêts particuliers. ”

“ Elle vient immédiatement après les lois de la famille; elle en a tout à la fois la force et le peu d'étendue; elle suffit au petit nombre, mais elle ne peut régir les masses. Une autre loi domine les peuplades et les groupes, c'est la loi de l'Etat; au-dessus de l'administration locale vient se placer une administration plus vaste, embrassant l'ensemble des localités dont le faisceau forme la nation, c'est le gouvernement. ”

“ Il est constant qu'administration générale de l'État, administration communale et provinciale, conseil d'État, cour des comptes, magistrature , code de procédure civile, code de procédure criminelle, instruction publique, sûreté générale, œuvres de charité, travaux publics, en un mot tous les éléments les plus importants du gouvernement d'un pays furent organisés sur des bases nouvelles. ”

“ Mais l'administration n'est-elle pas instituée pour le maintien de la société même ? n'est-elle pas cette magistrature bienfaisante qui, sous la surveillance et la censure du gouvernement, entretient l'ordre parmi les hommes, qui assure leurs personnes et leurs propriétés, qui rassemble tous les intérêts privés en un faisceau, et qui les fait concourir à l'intérêt général? ”

“ CHAP. IV.—DES CONSEILS DU CUEF DE L'ÉTAT ET DE SES MINISTRES. 203
sorte, de l'indépendance respective de l'autorité civile ou politique et de l'autorité spirituelle ou religieuse; investi du droit de conseiller l'annulation, par voie administrative, de certains actes émanés même du chef de l'État ou des autorités locales inférieu; investi aussi du droit d'ouvrir ou de fermer définitivement
ux communes ou aux établissements publics, autres que les établissements centraux ou départementaux, la lice judiciaire ”

“ C'est la conséquence de l'organisation même du pouvoir administratif et de ses rapports avec le pouvoir législatif : quelques réflexions sont nécessaires pour faire comprendre notre pensée.
L'administration publique est instituée pour règler les intérêts généraux, et, tout en les faisant prévaloir sur les intérêts privés, pour en concilier les exigences respectives, autant que le comportent les circonstances et les nécessités sociales. Pour remplir sa mission, elle a besoin d'air et d'espace ; la liberté est sa vie. L'administration n'est pas un instrument aveugle et fatal. ”