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Qui paie pour la foule, de la commune garante au participant solidaire

Une foule qui brise des kiosques, renverse des voitures et malmène des voyageurs ne laisse derrière elle ni signature ni coupable désigné. C’est la scène que Charles de Mazade rapporte de Bordeaux, dans la Revue des Deux Mondes, à propos de grévistes qui avaient pris le droit de grève pour un droit de troubler la rue ^[1]. Le dégât est certain ; son auteur ne l’est pas. Entre la victime qui réclame et l’émeutier qui se fond dans la masse, le droit doit pourtant désigner quelqu’un. Trois débiteurs s’offrent à lui : la collectivité sur le territoire de laquelle le désordre a éclaté, le groupe dont les fauteurs sont issus, le participant pris isolément. Chaque réponse engage une idée différente de ce que signifie répondre d’un acte.

La tradition française a d’abord choisi la commune. De la Révolution à l’entre-deux-guerres, ses juristes ont fait peser la réparation sur les habitants, puis sur la personne publique qui les représente, au titre d’une vigilance qu’ils auraient dû exercer. Le report de la charge sur un groupe humain, sans égard pour la conduite de chacun, ne s’observe guère que dans un régime d’exception : celui que la France imposait aux indigènes d’Algérie. Faire payer le simple participant pour l’ensemble d’une foule n’est pas pour autant une idée sans racines, car le droit n’a jamais tenu quittes ceux qui avaient pris part aux désordres. Mais elle se heurte à un principe qu’un publiciste de la Revue des Deux Mondes réclamait pour les associations : que les fautes restent personnelles, « toutes ne devant pas payer pour quelques-unes » ^[2]. Toute cette histoire se joue entre deux dettes : répondre de ce qu’on a fait, et répondre de ce qu’on aurait dû empêcher.

Vendémiaire an IV, ou les habitants garants de leur commune

La loi de vendémiaire an IV ne cherche pas l’auteur : elle désigne un garant. Son texte, qu’un traité de la responsabilité cite encore en 1911, déclare tous les citoyens habitant une même commune « garants civilement » des attentats commis sur son territoire, contre les personnes comme contre les propriétés ^[3]. La garantie ne joue pas pour n’importe quel délit. Elle vise ceux qui sont commis à force ouverte ou par violence, par des attroupements ou des rassemblements, armés ou non ^[3]. La responsabilité s’attache ainsi au lieu plutôt qu’à l’acte. On répond d’un désordre parce qu’il est né chez soi, non parce qu’on y a pris part.

Cette garantie est d’abord un instrument de police. Le législateur révolutionnaire, explique Maurice Viot dans une thèse de 1936, tenait que les désordres de foule ne pouvaient guère se produire sans la complicité des habitants ou l’inertie des autorités ; il frappa donc la commune d’une amende pénale dans tous les cas ^[4]. Le traité d’Auguste Sourdat donne à ce choix une portée politique. La guerre civile n’éclate pas d’un coup ; elle grandit à partir de rassemblements séditieux qui relèvent d’abord de la police municipale, et la loi a voulu obliger les communes à « en étouffer les germes » ^[5]. Faire payer la commune, c’est l’intéresser à sa propre tranquillité. L’argent sert de rappel à la vigilance.

Fondée sur une faute présumée, la garantie admet des degrés. La loi, telle que l’expose René de Redon de Colombier en 1887, présume la négligence de tous les habitants, ou le mauvais choix qu’ils ont fait de leurs administrateurs ^[6]. Elle se montre pourtant plus rigoureuse envers ceux qui ont fait partie des attroupements. Les auteurs des désordres subissent le recours de la commune, et paient en outre leur part des dommages-intérêts si les condamnations prononcées contre eux ne les couvrent pas ^[6]. À l’autre bout, l’habitant qui prouve sa résistance aux troubles ou sa non-participation est déchargé, à condition d’en dénoncer les auteurs ^[4]. La solidarité communale n’est donc pas aveugle. Elle trie, et sa porte de sortie passe par la dénonciation.

Reste la question concrète de la caisse. Sous la loi de vendémiaire, les vingt plus forts contribuables avançaient les dommages-intérêts, sans pouvoir pour autant exercer les recours en leur nom ; et dans le régime que décrit Redon de Colombier, c’est la commune, seule condamnée, qui les exerce, et non les habitants entre lesquels les dommages-intérêts sont répartis ^[7]. Le schéma déborde d’ailleurs l’émeute. Un manuel des maires de 1866 rend les habitants responsables des dommages-intérêts lorsque les cultivateurs tiennent leurs voitures démontées ou n’exécutent pas les réquisitions légales de transport ^[8]. Un recueil juridique de 1859 en formule le principe général, celui de la responsabilité du fait d’autrui : la responsabilité civile pèse sur ceux qui auraient dû empêcher le fait dommageable ^[9]. Ce que paie la commune, c’est un défaut de garde.

De 1884 à 1914, quand la faute s’efface derrière l’indemnité

La loi municipale du 5 avril 1884 abroge celle de vendémiaire, mais consacre définitivement la responsabilité des communes ^[3]. Le centre de gravité se déplace alors vers la victime. Toute personne qui établit que son préjudice résulte des désordres causés par des attroupements peut agir contre la commune, explique Redon de Colombier en 1887 ^[10]. Le champ est large. Dans l’état du droit que décrit Viot, la loi vise toute foule, attroupement fortuit ou rassemblement volontaire, même auteur d’une infraction involontaire, et la faute personnelle de celui qui a provoqué l’attroupement ne dispense pas la commune ^[11]. La commune devient un débiteur solvable avant d’être un gardien fautif.

La présomption de faute, elle, perd sa vraisemblance. En 1936, loin des rédacteurs du décret de l’an IV, Viot juge contestable de soutenir que les habitants ou les autorités d’une commune sont toujours complices d’un mouvement de foule ^[12]. Pour un agrégat fortuit, la thèse ne se défend pas. Il concède pourtant un point décisif : l’extension des méfaits d’un rassemblement volontaire tient le plus souvent à la passivité des autorités ou des citoyens ^[12]. La faute ne rend plus compte de la naissance du désordre. Elle explique encore son ampleur.

Une fois la faute affaiblie, la réparation change de nature. Pour Viot, la notion de risque social, qu’il juge extrêmement confuse, aboutit à l’établissement d’« un système d’assistance plutôt que d’un système de responsabilité » ^[13]. La loi de 1914 crée selon lui une sorte de privilège : les victimes de mouvements de foule seront toujours certaines d’être indemnisées, à la différence des victimes d’individus isolés ^[13]. L’objection porte. Si la commune paie sans avoir failli, son paiement ne sanctionne plus rien et ne prévient plus rien. Il mutualise un malheur.

Ce glissement laisse entière la question de savoir qui finance. Dans un domaine voisin, celui des dégâts causés par les grandes manœuvres militaires, un congrès radical de 1909 veut qu’on rappelle aux chefs et à la troupe, pour les dissuader de commettre des dégâts, que les indemnités sont en réalité payées par les contribuables, « qui soldent eux-mêmes les dégâts commis à leur propre bien » ^[14]. La réparation par la collectivité revient alors à faire payer la victime par l’impôt, avec ses voisins. Sa valeur dépend aussi du cadre politique où elle s’inscrit. Bakounine le disait de la commune russe, qui délivrait les passeports des paysans et en répondait devant le gouvernement : la caution solidaire, bienfaisante là où la liberté n’est pas bannie, devient néfaste sous un régime comme celui de son pays ^[15].

La tribu à l’amende, l’exception de l’indigénat algérien

Là où la responsabilité collective frappe un groupe de personnes sans trier les conduites, c’est dans un droit à part. Les indigènes d’Algérie, note Émile Larcher en 1902, sont soumis à un régime particulier de surveillance, l’indigénat, dont les obligations sont sanctionnées par le juge de paix dans les communes de plein exercice et par l’administrateur dans les communes mixtes ^[16]. Adolphe Messimy, en 1913, y voit un système répressif placé à côté du droit commun, qui blesse profondément les indigènes. Parmi les peines qui dépendent du gouverneur général, il range l’application de la responsabilité collective, à côté du séquestre et de l’internement ^[17]. Henry Drapier, en 1899, n’y voyait pour le territoire civil qu’une atténuation de l’égalité devant la loi, limitée à des pouvoirs disciplinaires ^[18]. L’écart entre les deux descriptions mesure ce que pouvait recouvrir un régime d’exception.

Un cas montre la mécanique à nu : l’incendie de forêt. Selon Maurice Wahl en 1889, les indigènes des régions forestières sont astreints à un service de surveillance ^[19]. Si un incendie éclate et que les coupables demeurent inconnus, la forêt est fermée pour six années, même aux usagers, et des amendes collectives frappent les tribus. Quand les feux trahissent un concert préalable, ils sont assimilés à des faits insurrectionnels et peuvent entraîner le séquestre ^[19]. La décharge qu’offrait la loi de vendémiaire à qui prouvait sa résistance n’apparaît pas dans ce tableau, et c’est l’ignorance du coupable qui déclenche la sanction du groupe.

Cette exception repose sur une certaine idée du sujet de droit. Charles Apchié l’écrit sans détour en 1898 : la responsabilité collective devra être maintenue en Algérie tant que l’individu ne sera pas davantage dégagé du douar ou de la tribu ^[20]. Le groupe paie tant que l’individu ne s’en distingue pas davantage. Le vocabulaire d’Émile Leroux, en 1879, dit la même hiérarchie : accorder aux indigènes les prérogatives des vieilles populations serait, à ses yeux, une « émancipation prématurée de mineurs » ^[21]. La responsabilité collective devient la traduction juridique d’une personnalité refusée.

Les contemporains n’ignoraient pas la transgression. Wahl lui-même, qui décrit les amendes infligées aux tribus, repousse comme « odieuses et iniques » certaines institutions draconiennes proposées pour l’Algérie, la responsabilité collective par exemple, tout en jugeant indispensable un système de pénalités légères ^{[22, 19]}. La frontière qu’il trace entre l’amende de tribu et la responsabilité collective reste bien mince. La même objection resurgit hors des colonies, sous l’occupation : un témoin neutre, Facundo Quiroga, évoque en 1919, à propos des fusillades de civils en Belgique, tout en l’écartant pour le moment, le droit des non-belligérants à ne pas être compris dans des peines collectives ni à répondre de fautes dont ils ne peuvent être rendus solidaires ^[23]. Dans les deux cas, la responsabilité collective est l’arme d’un pouvoir qui tient des groupes plutôt que des citoyens.

Le participant, entre l’auteur et le passant

Le droit pénal, lui, n’a jamais fait de la foule un sujet. Le crime commis par une foule rebelle est puni comme s’il l’avait été par un seul individu, rappelle Viot ^[24]. Les rédacteurs du Code pénal ont bien composé avec l’emballement collectif. Ils ont prévu des rébellions spéciales d’ouvriers des ateliers publics, de pensionnaires des hospices ou de prisonniers, et un projet visait même la rébellion d’une foule composée en majorité d’étudiants ^[24]. Mais ces aménagements désignent des catégories de personnes. L’unité de compte demeure l’individu, et la foule n’est qu’une circonstance.

Or la foule n’agit pas comme l’individu isolé, si l’on en croit Gustave Le Bon. Les foules qui font des grèves, affirme-t-il, les font bien plus pour « obéir à un mot d’ordre » que pour obtenir une augmentation de salaire ; l’intérêt personnel, mobile presque exclusif de l’individu isolé, les meut rarement ^[25]. Si la foule n’est pas la somme de ses membres, imputer le tout à l’un d’eux tient de la fiction. Daniel Zolla pose la question inverse à propos des coalitions ouvrières : ce qui est permis à chaque salarié devient-il criminel lorsque plusieurs l’exercent simultanément ^[26] ? Sa question appelle pourtant une réponse négative : pour lui, le droit de chacun de refuser le travail implique la légitimité de la coalition.

La voie opposée a pourtant été pensée, et elle est pénale. Dans la thèse de Viot, un rassemblement volontaire créé en vue d’enfreindre la loi pénale devient une « véritable association criminelle » ^[27]. Tous ses membres y seraient présumés coupables de l’acte dont l’auteur n’a pu être découvert, punis comme s’ils l’avaient commis isolément, sans circonstances atténuantes tirées de l’état de foule ^[27]. Le raisonnement a sa cohérence, mais aussi sa borne. Il suppose un groupe formé pour commettre l’infraction, non un attroupement fortuit ni une réunion licite qui dégénère. Hors de ce cas, il retrouve en face de lui le principe des fautes personnelles, qu’un publiciste réclamait déjà pour les associations ^[2].

Reste la voie civile, qui n’est pas celle de la peine. Un juriste de 1879, à propos de la responsabilité des notaires, rappelait que les dommages-intérêts sont une réparation civile et non une peine ^[28]. L’argument ouvre une porte : faire payer un participant ne violerait pas, à ce compte, la personnalité des peines. Certains y voyaient même la contrepartie de la liberté ; pour Francis Charmes, la seule garantie contre l’abus du droit de grève est la responsabilité qui en découle pour ceux qui en usent ^[29]. Mais la tradition civile exigeait un lien. Lorsque la commune n’est pas tenue, toute victime peut agir, selon le droit commun, contre les auteurs et complices des désordres ^[30]. Le participant y répondait de ce qu’il avait fait ou aidé à faire, non de la foule entière.

Face au dommage anonyme d’une foule, le droit français a d’abord désigné un garant plutôt qu’un coupable. Sous la Révolution, les habitants d’une commune répondaient des violences commises par les attroupements sur son territoire ; présumés négligents, ils pouvaient s’exonérer en prouvant leur résistance et en dénonçant les auteurs. Au XIXe siècle, la commune elle-même a pris leur place, et au début du XXe l’indemnisation des victimes a glissé vers une forme d’assistance, payée en dernier ressort par le contribuable. Ceux qui avaient pris part aux désordres n’ont jamais été tenus quittes : la loi les traitait plus durement et les exposait aux recours, mais en qualité d’auteurs ou de complices. Faire payer un groupe entier faute de coupable connu, sans égard pour la conduite de chacun, ne s’est guère vu que sous l’indigénat algérien, où des tribus acquittaient des amendes pour des forêts incendiées.

Faire payer le simple participant pour la foule entière emprunterait à ces deux traditions ce qu’elles avaient de plus dur. Du régime communal, cette règle garderait la certitude du paiement ; de l’indigénat, l’indifférence à la conduite individuelle. Seule une voie pénale étroite, qui traite un rassemblement formé pour enfreindre la loi comme une association criminelle, en fournit le modèle, et elle suppose ce dessein commun. Le droit a su faire payer l’auteur, le complice, le gardien négligent et, par l’impôt, tout le monde. Faire payer à une personne, sans faute de sa part, ce que d’autres ont commis à côté d’elle, il ne l’a guère imposé qu’à ceux qu’il ne tenait pas tout à fait pour des individus.