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Le roi ne peut mal faire, ou le prix du silence des chefs inviolables

Auteurs principaux

Auguste Johanet Frédéric Degeorge Charles de Mazade

La scène tient en une phrase. Devant Laffitte, Barrot et Arago, Louis-Philippe aurait déclaré avoir adopté le système qui lui paraissait bon, ajoutant qu'« on me hacherait, comme chair à pâté, dans un mortier » plutôt que de l'entraîner contre son opinion ^[1]. Le journaliste d'opposition Frédéric Degeorge, qui rapporte ces mots, en tire aussitôt une conséquence de droit : à elles seules, ces paroles justifieraient la non-inviolabilité des princes qui se hasardent à sortir de la constitution ^[1]. Il a dit « je », et revendiqué une politique comme la sienne. Aux yeux de son adversaire, cela suffit à rompre le pacte qui le protégeait, celui qui lui défend de gouverner.

Ce qui se joue là dépasse l'anecdote. Dans la France du XIXe siècle, la vieille maxime « le roi ne peut mal faire » se plaide devant les cours ^{[2, 3]}, se commente dans les récits de procès et les lettres publiques ^{[4, 5]}, se raille dans les écrits républicains ^{[6, 7]}. Ceux qui la défendent ne la croient pas naïvement : ils la nomment eux-mêmes une fiction ^{[2, 8]}. Elle n'innocente pas le roi parce qu'il serait bon, mais parce qu'il est réputé ne rien faire seul et n'agir que par des ministres qui signent et qui répondent. Au même moment, la loi livre à la preuve et à la discussion publique les actes de quiconque exerce l'autorité. L'inviolabilité devient alors l'exception d'un seul, tolérable tant que le roi ne gouverne pas par lui-même. Un chef qui revendique sa politique en son propre nom garde le privilège, mais cesse d'en remplir la condition.

Le roi trompé par ses ministres, anatomie d'une fiction

La maxime ne décrit pas le roi ; elle répartit les fautes. Le résumé d'un procès de presse jugé par la cour royale de Metz, celui du Courrier de la Moselle, en expose la mécanique sans fard : le roi ne peut mal faire, « telle est la fiction constitutionnelle » ^[2]. Si le prince consent à une mesure coupable, c'est qu'il a été trompé par les faux rapports de ses ministres, entraîné par leur corruption, leur passion ou leur incapacité ^[2]. Angliviel de La Beaumelle, en 1820, en tire la conséquence pratique. Puisque le monarque est réputé impeccable et que la peine ne le touche jamais, il n'est rien dont on ne puisse au besoin accuser ses ministres ^[8]. La fiction ne soustrait donc pas le pouvoir à la critique. Elle la déplace vers ceux qui l'exercent au nom du roi.

Cette répartition n'est pas un ornement : elle est la condition même de l'inviolabilité. En 1843, Auguste Johanet, qui fait l'histoire de deux procès intentés au journal la France, l'énonce comme un théorème. Si le roi ne peut mal faire dans un gouvernement constitutionnel, c'est uniquement parce qu'il est « pensé ne rien faire par lui-même » et que ses actes sont toujours couverts par ses ministres ^[4]. D'où une réciproque redoutable : là où il n'y a point de responsabilité ministérielle, il ne peut y avoir aucune inviolabilité ^[4]. Huit ans plus tôt, un plaidoyer prononcé devant les assises de Douai voyait déjà dans la responsabilité des ministres le corrélatif obligé de l'inviolabilité royale ^[3]. L'immunité du roi n'est pas un attribut de sa personne. C'est l'envers d'une signature.

Le système forme un cercle, et ses défenseurs ne s'en cachaient pas. En 1851, Peyronnet l'écrit dans une formule en miroir : le prince est inviolable parce que ses ministres sont responsables, et les ministres sont responsables parce que le prince est inviolable ^[5]. Chacun des deux termes neutralise les dangers de l'autre, et le droit de grâce achève d'adoucir les périls de la responsabilité ^[5]. Montlosier, en 1830, avait été plus brutal. Les ministres qui obéissent au roi ne répondent que parce que le roi ne répond pas ; on veut les frapper parce qu'on ne peut ni ne veut frapper le roi ^[9]. Le ministre est l'endroit où vient se loger le coup destiné au trône.

Encore faut-il que ce ministre soit libre, faute de quoi le transfert serait une injustice. Condorcet le pose avec netteté : si le refus de sanction est un acte libre du roi, le ministre est libre aussi de quitter sa place ^[10]. S'il la garde pour perdre la chose publique, en cherchant à couvrir sa perfidie de l'inviolabilité royale, il est coupable, et la loi doit pouvoir l'atteindre ^[10]. Sous la République, le mécanisme prend sa forme la plus nette. Un cours de droit administratif de 1884 rappelle que chaque acte du président doit être contresigné par un ministre, conséquence de la responsabilité des ministres et de l'irresponsabilité du chef de l'État, hors le cas de haute trahison ^[11]. Le contreseing est la trace écrite de cette irresponsabilité : aucun acte du chef n'existe sans une main qui en répond.

Pourquoi l'on ne juge pas les rois, de Necker aux attendus de 1829

Les défenseurs de l'inviolabilité ne la fondent pas seulement sur la mécanique ministérielle ; ils invoquent aussi le respect. En 1829, au procès du gérant du Journal des débats, accusé d'offense à la personne du roi, les attendus reproduits dans le volume du procès affirment que cette inviolabilité n'est pas seulement de fait, mais une « inviolabilité morale » ^[12]. Elle garantit le roi de tout ce qui pourrait affaiblir dans l'esprit des peuples le respect qui lui est dû et ébranler la stabilité du trône ^[12]. Le même texte range la nomination des ministres parmi les droits inhérents à la royauté ^[12]. Le détail est lourd de sens. L'acte le plus personnel du roi, le choix de ceux qui le couvriront, est aussi celui que ces attendus rattachent à l'autorité constitutionnelle du roi : derrière la fiction de l'homme qui n'agit pas affleure un roi qui agit.

Necker avance une raison plus subtile, dans ses réflexions sur le procès intenté à Louis XVI. Les rois sont inviolables aussi parce qu'on ne trouverait pas d'hommes pour les juger avec une impartialité certaine ^[13]. Au cours d'un long règne, le prince dont émane une multitude innombrable de décisions a nécessairement blessé une infinité de personnes, dans leur amour-propre ou dans leurs intérêts ^[13]. L'argument nuance l'image du roi passif. Ce n'est pas un chef muet que protège ici l'inviolabilité, c'est un chef qui décide sans cesse, et qu'elle met à l'abri des ressentiments nés de ses décisions. L'immunité est alors moins le prix d'un silence qu'une précaution contre la rancune.

La fiction a aussi sa version populaire, celle du bon roi qu'on abuse. En 1820, Angliviel de La Beaumelle concède que le roi ne peut être accusé, mais tient qu'il peut être insulté, et que c'est un délit ^[14]. S'il y avait criminalité, la peine qu'il envisage pour un bon roi serait morale : perdre l'amour et la considération de son peuple ^[14]. Il souhaite enfin que tous ceux qu'oppriment les agents de l'autorité n'aient qu'un cri : « Si le Roi le savait ! » ^[14]. La formule dit tout le crédit de la fiction. Le roi n'est pas seulement innocent des abus de ses agents ; il est le recours contre eux, à condition d'ignorer ce qu'ils font en son nom.

Une lecture dissidente refuse pourtant de confondre inviolabilité et irresponsabilité. En 1872, l'ouvrage d'Athanase Renard sur le parlementarisme reproche aux parlementaires d'avoir subordonné l'une à l'autre ^[15]. Le souverain inviolable reste à ses yeux responsable dans la personne de ses ministres, et justiciable de la nation ; l'inviolabilité signifie seulement que cette responsabilité ne peut entraîner sa déchéance ^[15]. L'objection est sérieuse : elle fait de l'immunité une garantie de durée plutôt qu'un brevet d'innocence. Mais elle bute sur la même limite que les autres. La déchéance redevient possible en cas de violation du pacte fondamental ^[15] ; même chez qui récuse l'irresponsabilité, l'abri a une condition.

La preuve des faits, ou l'homme public livré au contrôle de tous

Pendant que se raffine la fiction royale, la loi sur la diffamation trace pour les autres détenteurs de l'autorité une règle opposée. Son principe général est l'interdit : selon Grellet-Dumazeau, en 1847, l'objet principal de la législation de 1819 n'est pas de punir le diffamateur, mais de prohiber la preuve des faits de la vie privée ^[16]. L'exception n'en est que plus frappante. Au procès que Casimir Périer et le maréchal Soult intentent en 1831 au rédacteur en chef de la Tribune, on rappelle les termes de la loi : nul ne sera admis à prouver la vérité des faits diffamatoires, sauf contre les dépositaires ou agents de l'autorité ^[17]. La même intervention précise que le prévenu ne peut se contenter de présomptions ; il lui faut prouver ^[17]. Le droit de dire vrai sur un homme public existe, mais il se gagne pièce à pièce.

Ce droit change la nature de l'acte. Dans les débats du procès de l'Éclaireur des Pyrénées, tenu à Pau en 1849 contre un ancien magistrat devenu représentant du peuple, et publiés par Jean-Gabriel Cappot, un orateur reprend la distinction des deux diffamations. Celle qui vise la vie privée reste toujours un délit ; celle qui vise la vie publique, si la preuve est faite, n'en est plus un et peut même prendre « le caractère d'un droit exercé, d'un devoir rempli » ^[18]. Plus de trente ans après, sous la loi de 1881, le commentateur Gustave Dutruc tient le même raisonnement. Les personnes revêtues d'un caractère public ne sauraient se prétendre diffamées si la vérité des faits relatifs à leurs fonctions est établie ^[19]. La vérité prouvée sur un homme public n'est pas une diffamation. Elle peut même être un service rendu.

La règle n'est pas pour autant une licence. Jules Favre, dont les plaidoyers paraissent en 1882, admet que quiconque met la main aux affaires appartient à la libre discussion, que ses actes sont contrôlés et ses intentions interprétées, le plus souvent avec injustice ^[20]. Le pouvoir, selon lui, n'est possible « qu'à la condition d'accepter sa censure » ^[20]. Mais la loi arrête la presse dans ses écarts et permet à l'homme public de prendre le pays pour juge de la diffamation ^[20]. L'exposition va donc de pair avec une défense. L'homme public est discuté parce qu'il agit, et c'est en répondant lui-même, devant le juge ou devant l'opinion, qu'il se protège.

Dans ce régime, le roi est le seul homme public que la preuve n'atteint pas, et la fiction rend cette exception supportable. Les journaux poursuivis l'ont compris, qui s'en font un bouclier. Au procès du Patriote de Franche-Comté, en 1834, la défense rappelle que sous une monarchie constitutionnelle, le blâme adressé à l'auteur des actes du gouvernement n'est censé viser que les ministres responsables ^[21]. Tout ce qui est vrai, conclut-elle, est bon à dire ^[21]. Le procès du Courrier de la Moselle pousse l'argument : prêter au roi un projet que l'on juge inconstitutionnel, c'est lui imputer une erreur, non le diffamer ^[22]. Accuser les ministres de trahison n'est jamais attaquer le roi ^[2]. La fiction qui protège le trône protège aussi ses critiques, jusqu'à leur permettre de prêter au roi lui-même une erreur.

Le roi règne et ne gouverne pas, de Louis-Philippe à Thiers

Le prix de l'inviolabilité a reçu un nom sous la monarchie de Juillet. Selon Kolb-Bernard, c'est Thiers qui invente alors la maxime « le roi règne et ne gouverne pas », avec son cortège : responsabilité ministérielle, ministres pris dans la majorité, gouvernement avec elle ^[23]. La formule dit en clair ce que la fiction disait à mots couverts : le roi garde la couronne et abandonne la décision. Ses adversaires en ont mesuré le coût. Un écrit de 1838 assigne au contraire au ministre le rôle d'un rouage et non d'un ressort, victime toujours prête pour l'expiation des fautes de la royauté, et compare le roi qui règne sans gouverner aux rois fainéants des premiers temps de la monarchie ^[24]. Entre le roi qui règne sans gouverner et le roi qui gouverne derrière un ministre passif, l'époque se divise.

C'est dans ce partage que les mots prêtés à Louis-Philippe prennent leur poids. Le roi qui proclame qu'on ne l'entraînera jamais contre son opinion sort de son rôle ; il revendique une politique comme la sienne ^[1]. Degeorge en tire la règle : un roi ne saurait demeurer inviolable qu'à une condition, respecter scrupuleusement le pacte qui fonde son inviolabilité et « qui lui défend de gouverner » ^[1]. Le raisonnement est serré. Si l'immunité suppose que les actes du roi soient ceux de ses ministres, un roi qui s'en déclare l'auteur ruine lui-même la supposition. Il ne perd pas son privilège par un crime. Il le perd par l'aveu qu'il gouverne.

L'opinion, du reste, n'avait jamais tout à fait accepté le partage. En 1833, le catéchisme républicain de Pierre-Aristide Martin juge la fiction de l'irresponsabilité trop mensongère pour le bon sens populaire ^[7]. Les gouvernés savent que le roi est le moteur véritable de la machine gouvernementale ; c'est à lui qu'ils s'en prennent, et ils ont raison, car chacun doit répondre de ses actions ^[7]. La même année, la défense du Propagateur du Pas-de-Calais relève une faille plus fine : si le roi est inviolable, l'homme ne l'est pas, distinction que saisissent quelques publicistes mais qui échappe à la masse ^[25]. La nation ne respectera jamais comme roi celui qu'elle méprise comme individu ^[25]. Deux ans plus tard, un plaidoyer de Douai soutient l'inverse : l'impunité royale couvre d'un voile jusqu'aux fautes de l'homme, tant qu'il est roi ^[3]. Le désaccord est révélateur. La séparation de la couronne et de la personne ne tient que si la personne reste invisible.

Louis Blanc donne à cette défiance sa forme la plus mordante : ces fictions ne protègent un pouvoir qu'autant qu'il n'a que faire d'être protégé ^[6]. Le mot touche juste. L'inviolabilité couvre sans peine le roi qui ne décide rien ; elle cède dès qu'il a besoin d'elle, c'est-à-dire dès qu'il agit. Une page de l'Histoire de la Révolution française de Thiers décrit l'engrenage. En séparant les intérêts du roi de ceux de la nation, on fait du premier fonctionnaire public d'une nation libre un chef de parti, et l'odieux de tous les maux du pays rejaillit sur lui ^[26]. Le chef qui parle en son nom ne s'expose pas seulement à la critique. Il devient partie, et l'on ne ménage plus un arbitre : on combat un adversaire.

La présidence de Thiers rejoue le dilemme à l'envers. En novembre 1872, Charles de Mazade rapporte ce qu'on demande au président : accepter la responsabilité ministérielle et ne plus venir à l'Assemblée, où sa présence pèse sur les délibérations et où sa dignité peut souffrir des vivacités de la discussion ^[27]. Deux mois plus tard, le chroniqueur retourne l'argument : le président est responsable, et on lui marchande le droit de se défendre devant ceux qui peuvent le condamner ^[28]. La responsabilité ministérielle n'est plus, à ses yeux, qu'un intermédiaire pour atteindre le chef de l'exécutif sans l'avoir entendu ^[28]. Raymond Poincaré, qui réclame pour le président de la République l'immunité d'un symbole, dénonce la contradiction symétrique : lui refuser tout moyen d'agir par lui-même et le rendre pourtant responsable de ce qui se fait en dehors de lui ^[29]. Les deux plaintes, venues de deux situations distinctes, disent une même exigence. Qui répond doit pouvoir parler ; qui ne peut agir ne doit pas répondre.

La maxime selon laquelle le roi ne peut mal faire n'a jamais été un éloge de la vertu royale. Elle était une règle d'imputation : le roi passait pour trompé, ses actes pour ceux des ministres qui les signaient, et ces ministres répondaient à sa place, libres, disait Condorcet, de quitter la leur ^{[2, 10, 4]}. Dans le même temps, la loi sur la diffamation permettait de prouver les faits reprochés à quiconque exerçait l'autorité, et faisait de la vérité dite sur un homme public un droit, parfois un devoir ^{[17, 18]}. Le roi échappait à ce contrôle, réputé ne rien faire lui-même. Les raisons de respect ou d'impartialité invoquées pour le protéger ont pesé ^{[13, 12]} ; aucune n'a délié l'inviolabilité de sa condition, que ses adversaires ont rappelée dès qu'un roi a revendiqué sa politique comme la sienne ^[1].

D'autres immunités du siècle étaient, elles aussi, conditionnelles. Un juriste de 1897 le dit de l'agent diplomatique : il ne doit pas être offensé, mais « à condition qu'il ne se rendra pas offenseur lui-même », faute de quoi son privilège ne lui sert plus de rien ^[30]. Le chef inviolable était tenu par une clause d'une autre nature : celle que rappelaient Johanet et Degeorge, ne rien faire par lui-même, ne pas gouverner. L'inviolabilité n'a jamais été le droit au dernier mot ; elle avait pour condition un pouvoir exercé sous la signature des ministres.