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Les douanes en gage, quand le prêteur lève l'impôt du débiteur

Auteurs principaux

Raphaël-Georges Lévy Chow Liang-Dong Pierre Leroy-Beaulieu

Dans les coffres de la Hongkong and Shanghai Banking Corporation dorment des papiers singuliers. Ce sont des obligations douanières, signées par les autorités chinoises et par les fonctionnaires des douanes, remises en dépôt pour garantir un emprunt à 7 % libellé en argent ; la banque peut, à l'échéance, s'en servir pour acquitter des droits ^[1]. Le gage n'a rien d'abstrait. Le créancier tient en main l'instrument même de l'impôt de son débiteur. Dans la Revue des Deux Mondes, Rouire dresse le bilan de cette mécanique poussée à son terme : pour servir une dette de trois milliards et demi, la Chine a donné en garantie ses douanes maritimes et indigènes, puis le monopole de la gabelle. Il ne lui reste à livrer que des concessions territoriales ou politiques, dont elle ne veut à aucun prix ^[2].

L'ordre de la liste dit l'essentiel : on gage d'abord des recettes, ensuite du territoire. Entre le crédit et la perte de souveraineté, la frontière passe moins par la somme due que par la main qui encaisse. Le géographe Fernand Maurette le laisse entendre en 1934, à propos d'une dette publique chinoise de 4 496 millions de dollars chinois, chiffre qui « ne serait rien pour un grand État occidental » mais devient pour la Chine un fardeau qu'elle est tentée de déposer en chemin ^[3]. Le même montant ne pèse pas le même poids selon qui doit, et selon qui perçoit. De la guerre contre le Japon aux années 1930, une garantie bancaire s'est muée, recette après recette, en administration étrangère de l'impôt. Ce glissement a fait d'un débiteur un pays sous tutelle — sans que les chiffres cessent pour autant de compter.

Après Simonosaki, la douane comme hypothèque

Les premiers emprunts obéissent à une arithmétique de banquier. Après la guerre de 1894 contre le Japon, la Chine doit payer une indemnité et emprunte deux fois 400 millions de francs, l'un à la Russie, l'autre à l'Angleterre et à l'Allemagne ^[4]. Robert Maillard fait le compte en 1900. La dette extérieure dépasse un milliard et coûte 80 millions par an, quand les douanes maritimes rapportent environ 115 millions ; elles suffisent donc, conclut-il, à garantir les intérêts des puissances prêteuses . Le gage est ici une marge de sécurité, rien de plus. Le prêteur ne regarde pas l'État chinois : il regarde une recette et la compare à une annuité.

Mais une recette gagée ne se partage pas, elle se met en file. Le prospectus d'un emprunt, contresigné par l'ambassadeur chinois à Berlin, précise que les emprunts déjà garantis par les douanes maritimes passent avant lui, et qu'il prime à son tour sur toute charge future ^[5]. Chaque prêt ajoute un créancier à la file et retranche d'autant la part libre du revenu. Raphaël-Georges Lévy en dresse l'inventaire. L'Angleterre, la France, l'Allemagne et la Belgique ont souscrit des obligations servies sur les recettes douanières ou gagées sur les chemins de fer, et la Russie a garanti un emprunt destiné à payer au Japon une partie de l'indemnité de Simonosaki ^[6]. Le revenu des ports devient une hiérarchie de droits étrangers, dont le Trésor chinois ne reçoit que le reliquat.

Que le gage soit un levier politique, un cas le montre mieux que tout autre. Pierre Leroy-Beaulieu s'étonne que la Russie, elle-même débitrice de l'étranger pour plus de six milliards de francs, ait su faire de ses services d'argent un levier d'influence ^[7]. Qu'un pays regorgeant de capitaux, comme la France ou l'Angleterre, devienne le bailleur de fonds de la Chine n'aurait, selon lui, rien eu de surprenant. Qu'un emprunteur y parvienne et parvienne à soumettre la Chine à « une sorte de vasselage financier » tient du tour de force . L'influence ne naît donc pas de la richesse du prêteur. Elle naît de la place qu'il occupe entre le débiteur et ses recettes.

La clause décisive arrive en 1898. Dans l'emprunt contracté cette année-là auprès de l'Angleterre et de l'Allemagne, il est stipulé que, pendant les 45 ans de l'amortissement, le service de la douane maritime chinoise devra rester « sous la direction des étrangers » ^[8]. Le verbe compte. La douane n'est pas livrée par l'emprunt, elle était déjà entre des mains étrangères ; le contrat change un état de fait en obligation pour près d'un demi-siècle. Le sel suit le même chemin, par morceaux. Un emprunt contracté trois ans plus tôt était garanti par l'impôt du sel de deux régions, Wei-Pei et Wei-Nan, et c'est parce qu'il n'avait pas suffi à la crise financière que la Chine emprunta en 1898 16 millions de livres sterling à 4,50 % ^[9].

Les négociations de Pékin et le pouvoir de payer de la Chine

Avec l'indemnité réclamée au terme des troubles de 1900, la dette change de nature : ce n'est plus un capital prêté, c'est une réparation exigée. Les procès-verbaux des négociations de Pékin montrent les Puissances divisées sur sa mesure. L'un des plénipotentiaires veut faire payer aux Chinois tout ce qui a été perdu, et juge inutile de se montrer généreux aux dépens des contribuables européens ^[10]. Contre cette ligne, la note collective pose que l'indemnité ne doit pas dépasser le « pouvoir de payer » de la Chine, faute de quoi elle pousserait le pays à des expédients dangereux pour son indépendance et son intégrité ^[11]. L'aveu est de taille. Les créanciers savent eux-mêmes qu'au-delà d'un seuil, la somme devient une menace pour la souveraineté : le montant, lui aussi, peut asservir.

L'intérêt du créancier, bien compris, est de garder son débiteur en vie. Le plénipotentiaire Conger refuse de tuer « la poule aux œufs d'or », et le mot résume tout un calcul ^[12]. Raphaël-Georges Lévy le formule en économiste. Ceux qui prédisent la ruine de la Chine ont à la fois raison et tort, car l'indemnité ne la précipitera dans la crise que si l'Europe et les États-Unis l'exigent sans lui fournir le moyen d'augmenter ses revenus ^[13]. Cette sollicitude ouvre une porte. Celui qui doit rendre son débiteur solvable finit par se mêler de ses recettes.

Le droit de regard ne tarde pas à s'écrire. Par la note collective, acceptée par l'empereur, la Chine s'engage à prendre des mesures financières acceptables pour les Puissances, et les plénipotentiaires étrangers lui demandent d'indiquer lesquelles ^[14]. Le choix des impôts du débiteur passe ainsi sous l'approbation de ses créanciers. Lévy en tire une conclusion morale : les liens financiers noués entre la Chine et l'Occident donnent à celui-ci le droit, et même le devoir, de se préoccuper de la situation de son débiteur . Le vocabulaire est celui d'une tutelle bienveillante. Il n'en reste pas moins celui d'une tutelle.

L'indemnité pèse aussi par sa durée et par sa monnaie. Francis Charmes évoque des versements chinois appelés à s'étaler sur 39 ans ^[15]. Il juge absurde d'y suspendre le dédommagement des missionnaires, et défend plutôt un emprunt de 265 millions pour les indemniser sur-le-champ. Le contraste est net avec une indemnité chinoise bien antérieure, perçue sous le Second Empire et soldée en six ans, dont André Cochut notait déjà qu'elle n'était qu'une espèce d'emprunt, la guerre qui l'avait obtenue ayant gonflé la dette française ^[16]. S'y ajoute le change. Dans les négociations de Pékin, on rappelle que les indemnités se paient en or et que, s'il doit y avoir des pertes, c'est à la Chine de les subir . Or un pays à étalon d'argent déprécié, débiteur de pays à étalon d'or, perd en proportion de cette dépréciation, et c'est le cas de la Chine, explique Chung Mong Soo en 1935 ^[17].

Reste à savoir sur qui retombe la charge. Le plénipotentiaire Lessar admet que l'indemnité est lourde et que, du fait des abus des mandarins, elle pèse surtout sur les classes pauvres . Arthur Desjardins va plus loin. La Chine, à bout de ressources, est selon lui incapable de régulariser la perception de ses anciens impôts, et qu'elle paie ou non, la sécurité des Européens n'en sera pas mieux garantie, car ce qu'il appelle le « haut mandarinat » se soucie peu de la pénurie du Trésor ^[18]. Le diagnostic est européen, et il porte en germe le remède européen. Si la perception chinoise est le maillon faible, d'autres percevront.

Les likins du Yang-tze et la gabelle, l'impôt confié aux créanciers

Le procès de la perception chinoise a une histoire, et elle n'est pas linéaire. Dans son Histoire philosophique et politique des établissemens et du commerce des Européens dans les deux Indes, Raynal décrivait une levée de l'impôt toute de douceur : chez le contribuable en retard, on envoyait vivre à ses dépens des vieillards, des infirmes et des pauvres, jusqu'à ce qu'il ait payé ^[19]. La contrainte passait par la pitié, non par la saisie. Jurien de La Gravière peint dans la Revue des Deux Mondes un tout autre tableau : déficit dans le produit des douanes et des monopoles, ferme du sel débitrice de plus de 15 millions envers l'État, revenus des hôpitaux et des greniers publics dévorés par l'avidité des mandarins ^[20]. Il prend soin d'ajouter que ce ne sont pas les institutions qui manquent à la Chine. Le défaut est situé dans la main qui lève l'impôt, et c'est précisément cette main que les créanciers vont proposer de remplacer.

La tutelle se présente alors comme une réforme. Pierre Leroy-Beaulieu salue l'affectation des likins du bassin du Yang-tze — ces douanes intérieures qu'il tient pour « le plus grand fléau du commerce » — au gage du troisième grand emprunt chinois, contracté avec des banques anglaises et allemandes ^[21]. Désormais perçus régulièrement, ils profiteront, écrit-il, au trésor impérial, aux provinces et aux négociants chinois comme étrangers. Le gage quitte les ports pour entrer dans le pays. L'argument est habile. Ce que le créancier prend, il le prendrait pour le bien de tous.

Avec le sel, le pas est franchi. Selon la thèse que Chow Liang-Dong consacre en 1936 à l'impôt du sel, un emprunt donna aux pays créanciers la faculté de déléguer en Chine des fonctionnaires chargés de contrôler la perception de la gabelle, avec le droit de « s'immiscer dans les questions administratives » qui la régissent ^[22]. Le prêteur ne se contente plus d'un rang dans la file : il siège dans l'administration. La même thèse ne dit pas que ce contrôle ait allégé le fardeau. Avant la deuxième révolution chinoise, ouverte en 1927, la gabelle resta mauvaise, et l'impôt du sel était devenu presque insupportable aux consommateurs, à cause des surtaxes que les provinces ajoutaient à l'impôt d'État ^[23]. La perception sous contrôle étranger garantit le créancier. Elle ne protège pas le contribuable.

Du côté des créanciers, le compte tombe juste. Claudius Madrolle relève en 1916 que les arrérages de la dette publique régulière atteignaient en 1913 quelque 205 millions de francs par an, quand les seuls revenus des douanes, de la gabelle et des likins en donnaient environ 425 ^[24]. La marge lui paraît très suffisante pour amortir la dette et régler les prêts à court terme. Mais la solvabilité est mesurée sur les seules recettes gagées : le reste de l'État n'entre pas dans le calcul. Le même guide note que, dès le milieu de 1913, la Chine s'engage dans de nouveaux emprunts, industriels cette fois, pour ses lignes de chemin de fer . Une marge, aux yeux d'un prêteur, est aussi une capacité d'emprunt nouvelle.

Le tarif douanier et la caisse de l'inspecteur général

La servitude la plus profonde tient moins à ce qui est prélevé qu'à ce que le débiteur ne peut plus toucher. Un texte sur les aspirations nationales chinoises en donne la mesure : sur 280 millions de taëls de recettes budgétaires ordinaires, la Chine ne perçoit que 18 millions au titre des droits d'importation, soit moins de 7 % ^[25]. La cause est mécanique. La valeur des produits importés monte sans cesse, et les droits réellement payés restent en deçà de ce qu'ils devraient être aux prix courants. Faute de pouvoir relever cette recette, le gouvernement doit maintenir d'autres taxes, qu'il sait mauvaises . Une douane qui ne suit pas les prix renvoie le poids de l'impôt vers l'intérieur.

Les dirigeants chinois placent eux-mêmes la frontière entre ce qui dépend d'eux et ce qui leur échappe. Dans La Chine après la guerre, en 1922, Hsu Shih-Chang distingue les difficultés auxquelles son pays peut remédier seul de celles qui échappent à son contrôle ^[26]. Parmi ces dernières figurent les « sphères d'intérêts », l'indemnité des Boxers, l'exterritorialité et le tarif douanier. Le tarif voisine ainsi avec l'exterritorialité, c'est-à-dire avec la souveraineté juridique ; il ne relève plus des finances ordinaires. Pour s'en défaire, Hsu Shih-Chang ne peut compter que sur l'amitié des autres pays.

Dans un État divisé, une douane tenue par des étrangers devient la seule caisse sûre, et donc l'enjeu de ceux qui se disputent le pouvoir. Carlo Sforza l'observe en 1928. S'installer au palais de Pékin, c'est obtenir la reconnaissance officielle d'une Europe qui ne veut traiter qu'avec un seul gouvernement central ^[27]. Cette reconnaissance donne les moyens de contracter de nouvelles dettes et d'obliger l'inspecteur général des douanes à de larges avances sur les revenus affectés aux emprunts internationaux. La tutelle a produit son propre paradoxe. L'administration qui sert les créanciers devient le banquier de quiconque tient la capitale, au point que la situation diplomatique européenne à Pékin paraît à Sforza intenable .

La preuve par l'absence vient d'un essai critique sur l'Indochine, en 1924. Henry Daguerches y met en garde des déposants à qui l'on propose un échange contre des bons adossés à l'indemnité des Boxers : celle-ci, écrit-il, n'est « gagée sur rien de solide », n'a pas été payée par le passé et ne le sera pas davantage ^[28]. Depuis plus d'un an, pas un cent n'en aurait été versé. Une créance sans recette tenue par le prêteur ne vaut, à ses yeux, presque rien ; c'est la contrepartie exacte de la tutelle. Fernand Maurette, dix ans plus tard, en décrit l'envers : un fardeau si lourd que la Chine a de temps en temps envie de le poser sur sa route .

Une autre idée du crédit éclaire, par contraste, ce qui s'est joué. Dans La Cité chinoise, Eugène Simon décrit le prêt comme une mise de fonds dans une entreprise dont le prêteur partage les risques, dans des limites fixées : un capital ne vaut que ce qu'on lui fait produire ^[29]. De là viennent, selon lui, un intérêt élevé et surtout variable, et l'indulgence de la loi comme des créanciers pour les débiteurs malheureux. Le prêteur y lie son sort à celui de l'emprunteur. Le gage douanier renverse cette logique. Le créancier se sert le premier, à la source, quoi qu'il advienne de l'économie qui produit la recette.

De la guerre sino-japonaise de 1894 aux années 1930, la dette extérieure de la Chine a suivi une pente régulière. Elle s'est d'abord adossée aux douanes maritimes, dont le produit suffisait à servir les emprunts ; puis l'indemnité exigée par les Puissances après les troubles de 1900 a soumis les choix fiscaux de Pékin à l'approbation de ses créanciers ; enfin le sel et les douanes intérieures sont passés à leur tour sous contrôle étranger. Le montant a compté, puisque les négociateurs eux-mêmes craignaient qu'une somme excessive ne menace l'indépendance du pays. La direction étrangère des douanes précédait d'ailleurs les emprunts qui l'ont prolongée pour 45 ans. Mais ce qui a changé la nature de la dette, c'est que les prêteurs ont fini par tenir les caisses, fixer leur ordre de priorité et siéger dans l'administration du sel.

Cette tutelle se donnait pour une réforme : une perception régulière contre les abus attribués aux mandarins. Elle a garanti les créanciers sans empêcher l'impôt du sel de devenir presque insupportable aux consommateurs, et des voix chinoises rangeaient le tarif douanier parmi ce qui échappait à leur contrôle. Elle a fait de la caisse des douanes l'enjeu des factions qui se disputaient la capitale. À l'inverse, les titres dont le prêteur ne tenait aucune recette passaient pour ne rien valoir. Entre le crédit et la sujétion, la frontière n'est pas un chiffre : elle passe au guichet où l'impôt est encaissé.