La pension des fonctionnaires : droit acquis contre prérogative de l'État

“ Si, en France, l’État est sans cesse assailli de demandes d’emploi, si toutes les administrations publiques sont encombrées au point d’être une cause d’embarras pour le budget, si le fonctionnarisme est devenu une sorte de maladie envahissante et périlleuse, c’est qu’au bout d’un certain nombre d’années de service on est assuré d’une pension qui, si médiocre qu’elle soit, empêche de mourir de faim et de dormir à la belle étoile. On fait une retenue sur les émolumens des officiers, des employés civils, afin de pouvoir leur constituer une pension de retraite ”

“ À ce terme de la carrière, les droits des diverses classes de fonctionnaires ne sont point les mêmes. L’officier qui a donné trente ans à la patrie est considéré comme lui ayant paye sa dette, et peut, quand il lui plaît, se faire admettre à la retraite. S’il n’a pas usé de cette faculté, les lois ou les règlemens fixent une époque fatale à laquelle la retraite est de plein droit prononcée. Dans les services civils, l’administration décide seule si l’intérêt du service exige que le fonctionnaire âgé ou infirme ait un successeur. ”

“ Tout fonctionnaire ayant droit à pension peut demander son admission à la retraite; mais l'art. 19 de la loi du 9 juin 1853 sur les pensions civiles laisse au ministre le pouvoir discrétionnaire d'accorder ou de refuser la mise à la retraite2.
Les militaires seuls peuvent faire valoir leurs droits à la retraite sans autorisation du ministre.
D'autre part, la mise à la retraite d'office est toujours possible lorsque aucun règlement ne déclare le contraire; cela s'applique aux officiers comme aux fonctionnaires civils 3. ”

“ J II ne s'agit ici que d'une analogie, car la loi règle impérativement les rapports existants entre l'Étal et les fonctionnaires, et aucune convention ne peut déroger à ces dispositions légales.
lution des employés, sauf le principe de l'inamovibilité de la magistrature. Les employés ne peuvent même donner leur démission qu'à charge de la faire accepter. A l'eu- contre de l'État, l'employé n'a droit qu'à deux choses, son traitement, et plus tard sa pension de retraite, s'il réunit les conditions exigées pour en obtenir une. ”

“ Le régime administratif des retraites est l'illustration la plus saillante de la permanence qui caractérise l'emploi public.
Quoiqu'il en soit, ce qu'il importe de retenir c'est que le critérium de l'état de fonctionnaire n'est pas un critère formel Le Conseil d'Etat, nous l'avons vu, a reconnu le caractère de fonctionnaire à des agents n'ayant pas obtenu un brevet de nomination, pour la raison qu'ils occupaient d'une façon permanente, un emploi permanent. ”

“ Le moment semble venu de remplacer cette organisation pitoyable par un système rationnel d’assurance qui garantisse à chacun une retraite proportionnelle aux retenues qu’il a subies, alors qu’aujourd’hui, malgré ces énormes sacrifices budgétaires, il arrive à chaque instant qu’un fonctionnaire meure peu de temps avant d’avoir atteint la limite d’âge ou de service et laisse les siens sans droit à recouvrer aucune fraction des sommes qu’il a versées à l’Etat en vue de se constituer un droit à la retraite. ”

“ Si l’on tient compte de ce que les ministres des cultes, contrairement aux autres fonctionnaires, ne subissent sur leur traitement aucun prélèvement pour la retraite ; si l’on calcule dans les retraites civiles, la part incombant à l’État, en dehors de l’intérêt des sommes accumulées à capital perdu, par chaque fonctionnaire et par prélèvement sur son salaire, on constatera que la pension ainsi proposée pour les ministres des cultes est proportionnellement supérieure à celle dont bénéficient les fonctionnaires civils. ”

“ Or, qu'est-ce que cette retenue ? Elle est l'unité génératrice, l'élément créateur de la pension de retraite. Que la révocation, ou tout autre acte de même nature en entraine la perte, quand elle résulte d'un fait volontaire du fonctionnaire révoqué, rien de plus juste! ”

“ Après trente ans de service, écrivit-il au ministre, la pension de retraite est un droit, une propriété inviolable, à laquelle la démission volontaire ou imposée ne saurait porter atteinte. La non-violation d'un droit ne s'appelle pas bienveillance. ”

“ Le fonctionnaire qui en jouit est enclin à négliger son devoir ; arrivé à l’âge du repos, il marchande sa retraite, prétend quelquefois faire ses conditions, et considère trop son titre comme une propriété privée. L’état ne doit point subir ces entraves, quand elles ne sont pas commandées par des considérations impérieuses. Il est vrai que le droit de révocation sans condition peut être exercé avec passion ou légèreté ”

“ PROJET DE LOI. — Tout fonctionnaire retraité de l'État qui voudra prendre un emploi dans l'industrie, le commerce, l'agriculture, enfin, un emploi rémunérateur, n'aura droit comme retraité de l'État qu'à l'intérêt composé de la retenue qui lui a été faite sur son salaire, pendant toute sa carrière, pour lui constituer une retraite. Exemple : Un fonctionnaire, pendant toute sa carrière, aura laissé de retenue, sur son salaire, supposons avec les intérêts composés, 5,000 francs. ”

“ Les officiers des cours, tribunaux et justices de paix, n'auront droit à la pension de retraite qu'après trente ans de services publics effectifs, dont au moins dix ans dans l'ordre judiciaire ou à la chancellerie. ”

“ Le fonctionnaire dont les retenues sont très faibles parce qu'il a peu d'appointements, et peu nombreuses parce qu'il profite du droit à sa retraite dès qu'il le peut, touche beaucoup plus de pension qu'il n'aurait d'indemnité s'il versait à une compagnie d'assurances ce qui lui est retenu annuellement 1. Mais inversement, les fonctionnaires de hauts grades qui touchent des traitements élevés et ont versé longtemps à la Caisse ont des retraites inférieures à ce que leur donnerait pour le même sacrifice une compagnie d'assurances 2. ”

“ A l'égard des pensions, le principe qui les rend insaisissables, soit en tout, soit en partie, est d'une autre nature. Évidemment ce n'est plus ici l'intérêt du service public, puisque le fonctionnaire ne rend plus, de services à l'Etat, c'est un intérêt d'humanité. ”

“ Le fonctionnaire civil, quelque soit son âge et son temps de service, n'a pas droit acquis à la pension tant qu'il n'est pas intervenu une décision ministérielle l'admettant à faire valoir ses droits à la retraite. ”

“ Le militaire a droit acquis à sa pension dès qu'il a satisfait aux conditions d'âge et de service : il peut donc en réclamer immédiatement la liquidation par recours contentieux; il n'y a pas pour lui cette décision ministérielle sur l'admission à la retraite qui, pour les pensions civiles, transforme le droit éventuel en droit acquis. ”

“ L'admission à la retraite peut être prononcée d'office par le ministre, ou sur la demande du fonctionnaire Mais, s'ils appartient au ministre seul de prononcer sur la mise à la retraite d'un fonctionnaire ou employé civil, il n'est pas en son pouvoir de refuser la pension à celui qui produit les justifications requises pour l'obtenir. Le fonctionnaire admis à la retraite a désormais un droit acquis à faire liquider sa pension. ”

“ Peuvent être mis à la retraite, tous les fonctionnaires amovibles. Le gouvernement peut les garder aussi longtemps qu'ils sont en état de rendre des services il peut les remplacer quand il le juge à propos. Pour ces fonctionnaires, il n'est généralement pas question d'une lirnite d'âge. ”

“ Comment se fait-il qu'au milieu de toutes ces attributions de la section permanente ou du Conseil, qu'au milieu de toutes ces garanties qu'on prétend donner au corps enseignant, il ne se soit pas dit un mot des retraites d'office? Certes, s'il est un abus redoutable, c'est celui-là. En vertu des yetraites d'office et avec l'usage qu'il en fait, le ministre a droit de vie et de mort sur tous ceux qui approchent de soixante ans, c'est-à-dire sur presque tous les hauts fonctionnaires de l'Université, et. particulièrement sur les inspecteurs généraux. ”

“ Tout le monde sait, en effet, ajoute le National, qu'on met à la retraite, journellement, des fonctionnaires susceptibles encore de longs et d'excellents services, pour faire de la place aux protégés de l'oligarchie électorale. On sait aussi que nom-
bre des fonctionnaires assez riches pour se passer du traitement d'activité, empressés de devenir pensionnaires de l'État, tout en ne faisant plus de service, obtiennent trop facilement de passer à la retraite, alors qu'ils pourraient continuer un service actif. ”

“ Art. 93. — Le fonctionnaire qui atteint la limite d’âge doit être admis d’office à la retraite ou, s’il n’a pas droit à pension, licencié.
Sous réserve de l’application des dispositions de l’article 4 de la loi du 18 août 1936, modifiées par la loi du 30 octobre 1940, le fonctionnaire ne peut être admis à continuer l’exercice de ses fonctions et à percevoir un traitement ou une indemnité quelconque à partir du lendemain du jour où il atteint la limite d’âge. ”

“ Le fonctionnaire qui, sans avoir commis de faute justifiant une sanction disciplinaire,‘fait preuve d’insuffisance professionnelle, peut être mis d’office à la retraite s’il remplit les conditions de durée de services exigées pour l’attribution d’une pension d’ancienneté, ou, dans le cas contraire, licencié avec indemnité. ”

“ La retraite du fonctionnaire civil n'est d'ailleurs pas définitive comme celle du militaire. Il peut toujours être rappelé à l'activité.
Tout fonctionnaire ou employé démissionnaire, destitué ou révoqué d'emploi, perd ses droits à pension. Toutefois, s'il est remis en activité, son premier service lui est compté. Il en est de même de celui qui est constitué en déficit pour détournement de deniers ou de matières, ou convaincu de malversations, ou convaincu de s'être démis de-son empioi
à prix d'argent, ou condamné à une peine afflictive ou infamante et non réhabilité. ”

“ ART. 29. — Tout employé destitué perd ses droits à la retraite, lors même qu'il aurait l'âge et le temps de services nécessaires pour l'obtenir. Cependant, si l'employé est réadmis dans la même administration, le temps de son premier service lui sera compté pour la pension.
ART. 30. — Toute démission avant soixante ans d'âge et trente ans de services fera perdre le droit à la pension, à moins de réadmission ultérieure dans la même administration. La sortie- d'une administration pour passer immédiatement dans une autre ou dans le service militaire ne sera pas considérée comme démission. ”

“ L'employé dans une administration quelconque ne devrait être destitué que d'après une procédure légale, parce qu'alors il ferait usage de moyens de défense sur lesquels s'appuierait ou son innocence ou sa culpabilité. Ce n'est qu'après de mûres réflexions qu'on doit user d'un acte de rigueur qui lui arrache et l'existence du moment et celle de son avenir, puisque son interruption de service lui ôte le droit que ses travaux lui donnent à une pension de retraite.
Quoi! un jeune homme aura fait une étude préalable, soit avant d'être admis dans l'administration de son. ”

“ Si maintenant l'on remarque que les fonctionnaires et les militaires de carrière venant d'être admis à la retraite et ceux qui y seront mis prochainement perdront, en général, en sus des pourcentages qui précèdent, 25 p. 100 au moins de leur traitement d'activité, compte non tenu de leurs indemnités, on entrevoit à quelle catastrophe les vouent les décrets-lois. Certains, de ceux qui seront brutalement remerciés, comme de ceux qui vont atteindre la limite d'âge, vont se trouver, du jour au lendemain, avec des retraites égales au quart des éléments perçus en activité. ”

“ Aucune administration n'a payé un tribut aussi fort que l'armée au dégagement des cadres. En 1933, plus de 1.700 officiers, encore loin d'atteindre la limite d'âge, quittèrent les cadres, troquant leur traitement d'activité et leurs légitimes espérances contre une pension de retraite. Ils eurent confiance en la parole donnée. Aujourd'hui leurs sacrifices, qu'ils étaient en droit de croire limités aux promesses formelles de l'Etat, se trouvent brusquement doublés, voire triplés par les décrets-lois. ”

“ Du reste, l'Etat a si bien compris sa part de responsabilité dans cette situation lamentable, qu'il a déjà remédié au mal en mettant en harmonie les pensions et les traitements de ses fonctionnaires. Plus un seul fonctionnaire ne reçoit la rente promise à son entrée dans l'administration et les anciens pensionnés de l'Etat, des villes, des communes, des chemins de fer M autres reçoivent une retraite se montant au quintuple de la retraite à laquelle ils pouvaient prétendre par rapport aux retenues faites sur leur traitement. ”

“ Elle peut toujours être l'occasion du recours devant la juridiction administrative.
Retraite. — J'exposerai ultérieurement les conditions auxquelles les fonctionnaires ont droit à une pension de retraite. La mine à la retraite, mode habituel de cessation des fonctions publiques, suppose que ce droit à la pension est acquis.
Lorsqu'un fonctionnaire a droit à la retraite, s'ensuit-il qu'il puisse l'exiger, ou qu'on puisse la lui imposer d'office? ”

“ Les autres, au contraire, sont l'objet d'un recours contentieux de la façon la plus large. Il en est ainsi notamment en ce qui concerne les liquidations des pensions. Si le ministre se refuse à liquider la pension ou parce qu'il ne reconnaît pas au fonctionnaire le temps de service ou parce qu'il conteste que l'accident survenu au fonctionnaire lui donne droit à pension, sa décision peut être déférée au Conseil d'Etat statuant au contentieux. ”

“ De même, nul ne reconnaît un jugement dans le décret [n° 889] qui accorde une pension de retraite, dont le fonctionnaire trouve le chiffre inférieur à celui auquel il croit avoir droit, et nous n'avons jamais vu un jugement dans l'arrêté par lequel le préfet refuse d'autoriser la création d'un établissement industriel classé comme insalubre [n° 286] , bien que, dans l'un et l'autre cas, le décret et l'arrêté préfectoral puissent être directement attaqués devant le conseil d'État par la voie contentieuse. ”

“ Un fonctionnaire est illégalement retraité ou révoqué : il demande à la fois l'annulation de la décision qui le retraite ou le révoque, et le paiement du traitement dont il a été indûment privé. Le Conseil répond en annulant la décision de retraite et de révocation et en rejetant, comme irrecevable dans la forme du recours pour excès de pouvoir la demande de restitution du traitement. ”

“ La jurisprudence s'est peu à peu fixée dans ce sens depuis quelques années : voir C.E., 22 février 1918, Commune de Sernhac, Lebon, p. 189; 7 novembre 1919, Cie des Messageries Maritimes, Lebon, p. 805 ; 29 janvier 1932, Janson, Lebon, p. 128 ; 28 octobre 1932, Laffitte et autres, Lebon, p. 882. Dans ce dernier arrêt, il s'agissait du cas d'un fonctionnaire qui n'avait pas déféré au Conseil d'Etat dans les délais légaux une décision prononçant sa mise à la retraite mais qui avait provoqué par sa réclamation une nouvelle décision de
l'administration. ”