Jean-F. Brunet

“ Il n'est pas question alors pour le tribunal administratif de substituer sa souveraineté à la souveraineté du Parlement, mais au contraire de rechercher et de
traduire la pensée profonde du législateur qui ne peut pas être supposée contraire à la constitution et à l'équité. A l'heure actuelle, le pouvoir judiciaire ne se permet pas de violer le principe de la séparation des pouvoirs, il reste strictement dans son rôle de juge et il n'y a pas lieu d'avoir à l'égard du Conseil d'Etat la même crainte que les constituants révolutionnaires de 1789 à l'égard des Parlements de l'ancien régime. ”

“ Le progrès est une nécessité secondaire dominée par cette autre nécessité pour les citoyens d'être protégés efficacement contre l'omnipotence du pouvoir législatif. La meilleure garantie, c'est évidemment la responsabilité du législateur et la nécessité pour lui, quand il vote une loi nouvelle susceptible de causer à un individu ou à un groupe d'individus un préjudice spécial, de se préoccuper des conséquences pécuniaires de son vote sur le patrimoine commun. ”

“ Or, il s'agit de savoir si des individus lésés par une règle de droit nouvelle, émanée du Parlement souverain, peuvent réclamer et obtenir une indemnité. Le premier élément du problème n'est ni la faute, ni l'intérêt plus ou moins direct du patrimoine commun, mais le dommage souffert par les particuliers.
S'il n'y a ni faute ni intérêt, en effet, le problème demeure à la seule condition qu'il y ait dommage. Il n'y a plus de problème, au contraire, si le dommage n'existe pas, même s'il y a une faute quelconque de l'Etat ou un enrichissement certain du patrimoine commun. ”

“ A l'heure actuelle, au contraire, on dit de deux choses l'une : ou bien le législateur dit explicitement qu'il ne veut accorder aucune indemnité et alors la question est définitivement réglée, ou bien il ne dit rien et le problème se pose pour la jurisprudence administrative, de savoir si l'indemnisation aux victimes de la loi nouvelle est à la fois équitable et conforme à la volonté probable du législateur. Le législateur n'en reste pas moins le maître puisqu'il n'est pas question de donner au juge le pouvoir d'aller à l'encontre de sa volonté. ”

“ Certes, dans l'état actuel de notre organisation politique, le législateur a la possibilité de voter impunément des mesures inéquitables et anticonstitutionnelles, mais s'il ne formule pas expressément sa volonté de refuser des indemnités aux victimes d'une loi nouvelle, les individus ont le droit de présumer que le Parlement qui les représente et qui exprime leur volonté, n'a pas voulu voter une loi révolutionnaire contraire à la fois à la constitution et à l'équité. ”

“ Donner à un autre pouvoir, au pouvoir judiciaire par exemple, le droit de contrôler le pouvoir législatif, ce serait faire contrôler le pouvoir souverain par un autre pouvoir qui ne l'est pas, transférer en fait la souveraineté du pouvoir législatif au pouvoir judiciaire, substituer une fois de plus un despotisme à un autre despotisme et aboutir à un résultat probablement inutile, mais certainement illogique et inconstitutionnel dans notre régime parlementaire, où le pouvoir souverain appartient nécessairement aux élus de la nation. ”

“ Cette théorie semble, au premier chef, avoir trouvé la véritable formule de la garantie des individus contre l'Etat et de la manière la plus simple puisqu'il s'agit seulement de transporter dans le domaine du droit public les principes du droit privé. Il s'agit purement et simplement de proclamer la responsabilité de l'Etat législateur en vertu de l'art. 1382 du Code civil. « Tout fait quelconque de l'homme qui cause à autrui un dommage oblige celui par la faute duquel il est arrivé, à le réparer ». ”

“ Il n'est pas possible d'accuser de faute celui qui ne fait qu'user de son droit, même si, en usant de son droit, il cause à quelqu'un un préjudice grave. Neminem laedit qui suo jure utitur.
L'Etat, comme nous l'avons indiqué au début de cette étude, et c'est l'opinion de certains, est un groupe de gouvernants et non une personne supérieure et infaillible. Mais le législateur, dans l'organisation du pouvoir, n'en demeure pas moins celui qui crée le droit et le transforme, qui substitue au droit ancien et périmé un droit nouveau supposé meilleur. ”

“ Le patrimoine collectif, en effet, contrairement à ce que trop souvent on semble croire, n'est pas une mine inépuisable ; et il n'est pas douteux que la possibilité pour le juge de condamner le patrimoine commun à réparer les dommages causés par les lois nouvelles, aurait comme conséquence inévitable, un certain ralentissement du progrès.
Cette conséquence n'est pas douteuse, mais la question est de savoir si, contrairement à ce que pense M. Paul Duez, l'indemnité ne peut pas être la rançon du progrès social. ”

“ Le législateur ne peut pas devenir une machine à distribuer des indemnités, pour cette raison simple, que le patrimoine collectif n'est pas une source intarissable de revenus et qu'il est certain, d'autre part, que beaucoup de lois, bien que générales et impersonnelles, ont une répercussion, au moins indirecte, sur les patrimoines individuels.
Prenons un exemple : la suppression d'une industrie va entraîner pour l'Etat l'obligation d'indemniser au moins les patrons et les ouvriers. ”

“ Le législateur, en effet, même dans le cas où il remplit très convenablement et très justement sa mission, en accord parfait avec les principes du droit naturel et les principes constitutionnels, dans un but incontestable d'intérêt général, opère souvent des réformes qui heurtent des intérêts privés les plus légitimes, sans qu'il soit possible, en aucune manière, de dire qu'il y a faute de sa part ni juridiquement ni vulgairement parlant. ”

“ « lorsqu'un individu introduit dans la société une machine dangereuse, un objet quelconque source de périls pour ceux qui l'entourent, il crée à l'encontre de ces derniers, un péril dont il doit répondre et dont il est garant indépendamment de toute faute spéciale par lui commise ; la loi le constitue son propre assureur à l'égard des risques auxquels il donne naissance. Voilà, messieurs, la théorie du risque, celle du risque de voisinage ». ”

“ Quand on songe, en effet, que la mission du législateur est la recherche constante de l'intérêt général, au mépris même de quelques intérêts individuels supposés négligeables, il est difficile de concevoir qu'on puisse appliquer à l'Etat, en tant que législateur, les règles de la responsabilité du droit privé. ”

“ Le tout est de choisir, entre une évolution rapide du progrès et la possibilité pour le législateur, au nom de ce progrès, de bouleverser impunément les intérêts privés, ce qui fait penser à la doctrine de Rousseau où l'Etat est chargé, par tous les moyens, de forcer les citoyens à être libres, et, au contraire, une évolution plus lente du progrès, respectueuse à la fois des droits de l'Etat et des intérêts particuliers. ”

“ On a pu dire sans doute, en réponse à cette objection qui se préoccupe des conséquences désastreuses de cette théorie, en ce qui concerne les finances publiques, que l'équilibre se rétablirait de lui-même car si tout dommage causé par une loi est réparé, tout gain qu'un citoyen retire d'une manière quelconque de la loi, doit être remboursé à l'Etat. Or, tantôt un individu est lésé par la loi, tantôt il en profite. ”

“ Mais alors, pour reprendre une fois de plus l'exemple de la céruse, comment parler dans ce cas-là 'd'une expropriation ? Il n'y a pas, comme dans l'hypothèse prévue par l'art. 545 du Code civil, enrichissement du patrimoine collectif corrélatif à l'appauvrissement d'un patrimoine privé; il n'y a, en aucune façon, passage d'un bien d'un patrimoine individuel dans le patrimoine de l'Etat, mais seulement restriction par le législateur d'une certaine activité abandonnée jusqu'alors à l'initiative privée. ”

“ Les pouvoirs du Parlement sont sans limite, ses actes peuvent violer les droits individuels, ils peuvent bouleverser la constitution, aucun recours n'est possible. Sans doute, le législateur aura la possibilité d'indemniser, soit par devoir moral, soit par ruse politique, mais il n'y est obligé en aucune façon et les patrimoines administratifs ne peuvent pas voir leur responsabilité engagée par les actes du pouvoir législatif en dehors de la volonté de celui-ci. ”

“ Or, en cette matière, la Révolution a posé le principe nouveau de l'égalité des citoyens devant la loi, principe nouveau en effet car l'ancien régime, au contraire, avait admis que la noblesse payant l'impôt du sang et se chargeant de protéger le pays contre les ennemis de l'extérieur, c'était au peuple à assumer la lourde charge des dépenses publiques et à payer les impôts en argent. ”

“ Pratiquement, le législateur n'est pas limité par l'existence des lois constitutionnelles, supérieures aux lois ordinaires et qu'il doit théoriquement respecter. C'est lui seul qui, par autolimitation, s'est imposé la barrière constitutionnelle et c'est encore lui seul qui est compétent pour juger ses propres abus et pour supprimer, s'il y a lieu, par une loi nouvelle, la mesure contraire à la constitution. ”

“ Quoi qu'il en soit, et pour en revenir à notre étude strictement juridique, il est absolument impossible de faire de l'art. 545 du Code, donc de l'idée d'expropriation pour cause d'utilité publique, le fondement d'une responsabilité générale de l'Etat législateur et ceci pour cette raison très simple que ce serait se mettre en contradiction et avec la lettre même du texte et avec son esprit. ”

“ Non seulement il n'est pas possible, dans l'état actuel de notre droit, de s'attaquer directement à un texte législatif, soit par voie d'action, soit par voie d'exception pour en obtenir l'annulation, mais il n'est pas permis aux individus de réclamer une compensation pécuniaire pour le dommage à eux causé par la règle de droit nouvelle. ”

“ On s'est posé, en doctrine, la question de savoir si le législateur devait obligatoirement indemniser dans ces cas-là. Certes, pour cette raison d'abord qu'il doit obéir aux principes constitutionnels, et pour cette autre raison aussi que la tâche du Gouvernement serait vraiment trop simple s'il lui était possible d'édicter toutes les mesures utiles à l'intérêt général, sans que le patrimoine collectif ait à en supporter les conséquences et sans s'inquiéter des répercussions plus ou moins néfastes des lois sur les patrimoines privés. ”

“ Mais si on doit constater fatalement l'existence d'un pouvoir souverain, il faut constater en même temps les dangers de cette souveraineté car tout pouvoir tend au despotisme, comme tout citoyen tend à la liberté. Il est donc à la fois légitime et nécessaire de prévoir des institutions capables de freiner le législatif et de protéger les individus contre ses abus. ”

“ Cette théorie qui légitime l'insurrection est aussi dangereuse que logique. Il est dangereux, en effet, de donner raison à l'émeute qui est la force contre le Gouvernement qui est le droit. Seulement il est original de constater que dans l'hypothèse prévue par M. Duguit, hypothèse parfaitement concevable, et dans un régime parlementaire, c'est le Gouvernement qui devient la force contre l'insurrection qui devient le droit. ”

“ Quand cette grande machine qu'on appelle l'Etat cent fois plus puissante et cent fois plus dangereuse aussi que les machines de l'industrie a blessé quelqu'un, il faut que tous ceux dans l'intérêt de qui elle fonctionnait, en causant ce préjudice, viennent le réparer. ”

“ Accorder en effet aux individus lésés par une mesure législative une indemnité qui n'a pas été prévue par le législateur, c'est ajouter quelque chose à la loi, c'est une façon élégante de la compléter. ”

“ C'est au législateur à savoir et à dire ce qu'il veut permettre ou défendre. Quant aux individus, il leur est assez pénible et incommode d'être obligés d'obéir aux lois, sans avoir à se préoccuper de règles de droit plus ou moins virtuelles qui pourraient être prises, éventuellement, par le législateur. Du reste, il y a des activités illicites en elles-mêmes et d'autres qui ne sont illicites que parce qu'elles sont exercées dans un certain état, dans un certain stade du droit. ”