Jacques Fournier

“ Il faut bien entendu que celui-ci soit, en contrepartie, rendu
et codifiée de régime parlementaire — on peut dire simplement qu'il est nécessaire pour un état peu habitué à la liberté politique de réserver dans certains cas à son président le droit d'intervenir malgré l'Assemblée, ce qui, en contrepartie, exige sa responsabilité. Lorsque, au contraire, un état a atteint sa majorité politique, il peut en arriver de lui-même à la belle harmonie du système anglais. ”

“ Elle ne permet pas d'assurer l'indépendance du gouvernement, condition indispensable du bon équilibre d'un Etat et même, comme procédé de contrôle des électeurs, elle se révèle imparfaite et précaire. Pour être efficace, la dissolution exige généralement une décision rapide dont le gouvernement, mieux que personne, peut juger l'opportunité, tandis que l'initiative populaire, par sa nature même, entraîne une procédure compliquée qui ne peut aboutir qu'après d'assez longs délais. ”

“ Ceux qui, après la guerre, ont voulu tenter de confier au Parlement la totalité des pouvoirs ont dû y renoncer après en avoir reconnu les inconvénients. Le Chef de l'Etat, doué d'une grande expérience politique et placé au-dessus des querelles qui agitent l'Assemblée peut, mieux que quiconque, juger l'intérêt
véritable du pays. En temps normal, il laissera le Parlement gouverner en toute indépendance, mais il doit aussi pouvoir intervenir s'il juge que celui-ci fait fausse route ou qu'il se trouve en contradiction avec la volonté des électeurs. ”

“ C'est en principe le ministère qui exerce les pouvoirs de l'Exécutif et le président de la République a surtout un rôle d'influence. Il possède, lui aussi cependant, les pouvoirs nécessaires pour intervenir en cas de besoin, car un jeune Etat ne doit pas se confier aveuglément à une Assemblée sans contrôle. La dissolution présidentielle doit lui permettre de donner la parole au peuple s'il estime que le Parlement agit contrairement à la volonté et à l'intérêt du pays. ”

“ M. Redslob (1) explique cette déformation en disant que l'Angleterre nous donne l'exemple d'un parfait équilibre entre l'Exécutif et le Législatif, le Président pouvant répondre par la dissolution à la responsabilité ministérielle que peut provoquer la Chambre des Communes. En France, au contraire, le gouvernement a perdu son moyen de défense naturel, il est donc à la merci d'une Assemblée qui s'érige en dictateur ; nous pratiquons, dit M. Redslob, un Parlementarisme « inauthentique » par rapport à celui de l'Angleterre. ”

“ Il est absolument nécessaire de ranimer en France la pratique des dissolutions fréquentes, faute de quoi il n'y a plus régime parlementaire, mais régime conventionnel puisque le gouvernement n'est qu'un comité exécutif de l'Assemblée. Il faut donc lui rendre son indépendance; il faut également restituer aux électeurs le contrôle auquel ils ont droit sur leurs élus. Une dissolution devrait intervenir toutes les fois que la direction politique se trouve modifiée d'une manière importante par-rapport à celle qu'ils avaient indiquée lors de leur dernière consultation. ”

“ Il est rare, en effet, qu'on puisse, dans ces conditions, reconstituer une majorité viable ; on ne peut qu'établir des combinaisons de fortune sans stabilité et sans dynamisme politique. Il est donc bien préférable de provoquer immédiatement les élections, même si l'opposition doit en rèvenir victorieuse. On obtiendra du moins une Assemblée jeune et un gouvernement vigoureux. C'est pour cette raison que les Parlements anglais avant 1911 n'allaient jamais jusqu'au bout de leur mandat ”

“ Le Parlement au lieu d'être, comme en Angleterre, la première force politique devenait ainsi un obstacle à la bonne gestion du pays. De là, dans certains cas, la nécessité d'agir en dehors de lui, soit par des dictatures définitives ou temporaires ayant toutes pour but de le neutraliser plus ou moins, soit simplement par la pratique des décrets-lois. Mais en dehors du
cas de dictatures érigées en régime, ces mesures ne pouvaient être que transitoires et c'est pour éviter de recourir désormais à de tels expédients qu'ont été effectuées ces révisions constitutionnelles. ”

“ Il en est résulté pour eux une véritable crise d'autorité qui aurait pu être fatale à leur indépendance si leurs voisins n'avaient pas été aux prises avec les mêmes difficultés. Une majorité de coalition susceptible de se désagréger à la moindre discorde n'est pas une assise suffisante pour un gouvernement lorsqu'il doit faire face à des menaces de révolution ou de banqueroute, d'autant plus que la procédure et le contrôle parlementaires dont les membres de l'Assemblée se montrent très jaloux, l'empêchera généralement d'agir rapidement et énergiquement. ”

“ Il suffirait peut-être à expliquer l'absence totale de dissolutions en France depuis cette date s'il n'y avait d'autres causes tenant aux dispositions mêmes de la Constitution.
En premier lieu, le Chef de l'Etat à qui sont nominalement confiés tous les pouvoirs, n'est pas en mesure de les exercer. Les constituants ont voulu en faire un personnage puissant et honoré; pour cela ils l'ont rendu irresponsable. Or cette irresponsabilité est la plus sûre entrave à toute activité réelle. Seule la responsabilité peut engendrer l'action. ”

“ Il donne une apparence parlementaire à l'acte du Chef de l'Etat, mais en réalité il ne se maintient au pouvoir que par la seule volonté de celui-ci. Les noms de ministère de combat, de lutte, d'affaires, qu'on lui donne soulignent son caractère artificiel et signifient justement qu'il n'est appuyé sur aucune majorité. Si donc la nouvelle assemblée issue des élections est dans son ensemble hostile au Président, elle jugera sans doute — à tort ou à raison — qu'il a voulu utiliser la dissolution dans un but de pouvoir
personnel et pour attenter aux droits de la représentation nationale. ”

“ En plus de cette confusion des pouvoirs au profit de l'Assemblée, l'absence de dissolution entre les mains de l'Exécutif prive le peuple de tout moyen de contrôle sur ses élus en dehors des élections générales, car la dissolution par initiative populaire s'est révélée un procédé inefficace et rempli d'inconvénients. ”

“ S'il n'est pas impossible de voir le régime parlementaire fonctionner sans Chef d'Etat et si l'amendement Grévy est logiquement acceptable à condition qu'il s'agisse d'un pays suffisamment évolué, il exige par contre, pour le gouvernement, une certaine indépendance et le droit de dissolution est le moyen le plus simple et le plus efficace pour l'obtenir. ”

“ A ce servage de l'Exécutif correspond donc une entière indépendance de l'Assemblée vis-à-vis du corps électoral.
Les députés considèrent leur mandat comme un droit de propriété temporaire doté d'un certain nombre de prérogatives et, quand arrive la fin de la législature, ils se lancent dans la surenchère électorale pour conquérir les bonnes grâces de leur circonscription : ils savent que, pendant quatre ans, leurs électeurs n'ont plus aucun moyen direct d'agir sur eux. ”

“ Si donc on la supprime, comme ont voulu le faire certaines récentes Constitutions, on aboutit à un régime de dictature de l'Assemblée : les ministres ne sont plus que des commis révocables ad nutum, ils ne peuvent avoir de volonté opposée à celle de la majorité.
Les auteurs de ces constitutions considérant la dissolution comme une arme essentiellement présidentielle, ont cru devoir la supprimer en même temps que le Chef de l'Etat. ”

“ Il en résultera entre eux un état de méfiance sinon un conflit déclaré. Or l'Assemblée possède un moyen très efficace, quoiqu'il ne soit prévu par aucune constitution, pour contraindre le Chef de l'Etat à démissionner : c'est la grève ministérielle. En refusant systématiquement sa confiance à tout gouvernement constitué par lui, la majorité le met dans l'obligation soit de se retirer, soit d'accomplir un coup d'état, solution rendue pratiquement impossible par ce fait que le corps électoral vient précisément de le désavouer aux dernières élections. ”

“ Les constitutions des pays allemands n'avaient pas institué de Chef d'Etat non seulement par désir de rationalisation, mais aussi parce qu'on avait
craint qu'un gouvernement fort ne soit, dans chacun d'eux, un foyer de particularisme et un centre de résistance à l'autorité fédérale : il y avait donc, en réalité, dans ces pays régime conventionnel ; le Ministère, simple comité exécutif de l'Assemblée, ne pouvait la dissoudre. ”

“ Celle-ci prétend exercer son activité dans tous les domaines, même ceux pour lesquels elle est le moins qualifiée, et tout subordonner à la politique. C'est un grave danger pour le pays, et le gouvernement qui en est la première victime, ne peut qu'assister impuissant à ce spectacle. Le ministère ne peut que mourir ; il n'a pas le droit de se défendre devant le pays en renvoyant les députés devant leurs électeurs pour que ceux-ci jugent la conduite de leurs élus, comme cela se passe en Angleterre. ”

“ La constitution roumaine fixe deux mois pour la convocation des collèges électoraux et trois mois pour la réunion du nouveau Parlement ; la preuve est donc ici plus nette encore que la dissolution a été envisagée comme moyen d'écarter temporairement le contrôle de la représentation nationale. Le Roi est appelé, dans ces pays, à jouer un rôle actif et à prendre au besoin la direction des affaires politiques ; il doit en particulier pouvoir disperser un Parlement incapable ou indiscipliné. ”

“ Certes le droit de nommer un gouvernement de combat avait été formellement reconnu au Président du Reich, mais la dissolution antimajoritaire ne doit jamais être qu'un moyen de donner la parole au pays lorsque le Chef de l'Etat pense que la majorité n'est plus en accord avec lui et qu'elle n'en tient pas compte. ”

“ « Chacun « d'eux doit démissionner si le Reichstag lui retire « sa confiance par un vote exprès », on peut en déduire a contrario que, tant que ce vote de méfiance n'est pas intervenu, un ministère, même minoritaire, a le droit de se maintenir au pouvoir. Il suffira donc que le Chancelier n'attende pas d'être mis en minorité pour lire son décret de dissolution. D'ailleurs Hugo Preuss et de nombreux orateurs avaient formellement admis cette éventualité au cours des débats. On doit donc seulement conclure qu'un gouvernement ne pourrait plus dissoudre après avoir été mis en minorité. ”

“ La Chambre Haute est aussi mal placée que possible pour jouer le rôle qu'on lui demande. Elle se trouve dans la même infériorité que le Chef de l'Etat vis-à-vis de la Chambre Basse ; les députés font en effet partie du Collège électoral des Sénateurs et ces derniers ont une autorité beaucoup moindre vis-à-vis du pays, étant plus éloignés du Suffrage Universel. ”

“ Elle est en outre une mesure essentiellement démocratique : sous forme d'un arbitrage entre le gouvernement et l'opposition, elle permet à tout moment de donner la parole au peuple pour qu'il approuve ou condamne la politique suivie jusqu'alors et qu'il indique la direction à suivre désormais. Elle intervient aussi souvent qu'il le faut pour qu'aucun désaccord ne puisse subsister entre les électeurs et leur représentation. ”

“ Tous les constituants de l'après-guerre ont raisonné comme l'avaient fait nos hommes politiques de 1875 : ils ont considéré l'irresponsabilité comme un facteur de force pour le Chef de l'Etat. Ils y ont fait échec dans certains cas par crainte qu'il abuse des nombreux pouvoirs à lui confiés. Mais ceux qui, comme en Allemagne, voulaient un président fort ont rendu cette procédure très rigoureuse. Ceux, au contraire, qui voulaient assurer la suprématie de l'Assemblée lui ont fait une très large responsabilité. ”

“ Comme le gouvernement majoritaire refuse la dissolution, force est au Président d'en choisir un autre dans la minorité pour faire contresigner son décret. Mais ce gouvernement ne doit prendre véritablement la direction des affaires politiques que si la consultation électorale, approuvant le geste du Chef de l'Etat, transforme en majorité l'ancienne minorité ; sinon il devra céder la place à l'opposition. ”

“ Certaines nations, comme l'Allemagne, ont le sens de l'autorité et de la hiérarchie ; encore toute marquée de la politique autoritaire et centralisatrice de Bismark, celle-ci ne pouvait aisément renoncer à un gouvernement fort.
La Pologne et la Tchécoslovaquie doivent leur indépendance et leur organisation premières à des hommes éminents incarnant en quelque sorte le sentiment national : Pilsudski et Mazaryk étaient tout désignés pour occuper là magistrature suprême. Il n'y avait plus autant de raisons pour l'entourer de méfiance puisque le patriotisme de ces hommes était éprouvé ”

“ L'Allemagne, l'Italie, la Russie sont officiellement sous le régime de la dictature ; la Grèce, la Hongrie, la Pologne, la Turquie sont, en fait, sous l'autorité absolue d'un homme ou d'un parti unique. L'Espagne, la Lithuanie, la Yougoslavie ont récemment connu une situation analogue ; et la plupart de ces pays, sans avoir renoncé au régime parlementaire, ont opéré, au cours de ces dernières années, de véritables reconstitutions de leur Exécutif : la Pologne en 1926, la Grèce en 1927, la Lithuanie en 1928, l'Autriche en 1929, la Yougo-Slavie en 1931, l'Es-thonie en 1933. ”