Charles Fraysse

“ Ce n'est en fait qu'une apparence illusoire qui aurait pour résultat de mettre toutes les communes, les grandes comme les petites et Paris comme les autres, sur un pied d'égalité fiscale théorique qui est loin de correspondre à la réalité économique.
On doit en effet remarquer que les communes rurales offrent actuellement, et offriraient dans le futur système, beaucoup moins de matière contributive aux taxes d'octroi, qui sont principalement des taxes de consommation individuelle, que les communes exclusivement urbaines où toutes les denrées doivent être amenées du dehors. ”

“ Avec l'unification du tarif nous touchons au point crucial de la réforme.
Cette unification consistait dans le projet de 1923 à soumettre toutes les communes du nouveau périmètre aux taxes en vigueur à Paris. On escomptait de cette mesure un bénéfice fiscal, le tarif parisien étant supérieur, comme on l'a vu, aux tarifs de banlieue, et un avantage
économique, l'impôt devant être de la sorte le même pour tous. ”

“ Récemment encore, les deux seules communes de Suresnes et de Puteaux qui s'étaient rapprochées en vue du groupement de leurs octrois, ont dû abandonner, presque dès le début, le cours de leurs pourparlers. Un pareil état d'esprit mettra toujours obstacle à la réalisation d'un consortium des octrois de la Seine, si le législateur ne l'impose pas aux intéressés. Les avantages que l'on peut légitimement escompter de la réforme, tant au point de vue fiscal qu'au point de vue économique, doivent l'emporter sur le respect trop scrupuleux de l'autonomie communale. ”

“ A cet avantage s'ajouteraient les effets favorables que la réforme ne manquerait pas d'avoir sur le rendement de l'impôt par l'amélioration de la surveillance et l'organisation d'ensemble du service. Il est évident, en effet, que le futur octroi réaliserait, par les moyens importants mis à sa disposition, un aménagement plus rationnel du contrôle et de la perception que ne le comporte le régime actuel des octrois de banlieue. Le projet aurait à la fois sa répercussion sur l'importance des recettes et sur celle des frais de gestion vraiment trop élevés dans certaines communes. ”

“ On sait que l'Octroi n'est d'un profit intéressant que si les frais de perception n'atteignent pas un taux trop élevé. Or il est acquis que ces frais sont beaucoup plus importants dans les communes à faible population agglomérée, et par suite de surveillance difficile, que dans d'autres. Le département de la Seine, nous le verrons, renferme plusieurs agglomérations de ce type. On peut dire que de tels octrois sont non seulement une gêne pour la circulation, mais aussi une faible ressource pour les communes. Il est par suite difficile de les laisser subsister, du moins dans leur forme actuelle. ”

“ Les commerçants et les industriels sont en effet les collecteurs de l'impôt de consommation dont le quantum constitue un élément du prix de revient. Si l'octroi est ainsi acquitté puis, suivant le cas, récupéré par les vendeurs de produits tarifés, ce sont, par contre, ces intermédiaires qui sont assujettis aux formalités de la déclaration et de la perception à l'entrée, à l'établissement et à la décharge des titres de mouvement à la sortie. ”

“ Ayant un périmètre très étendu à défendre, il a dû imposer aux redevables, notamment en matières d'entrepôt, des formalités précises et parfois rigoureuses qui assurent en même temps que le rendement de l'impôt l'uniformité de la concurrence.
A côté de Paris, les octrois de banlieue assimilés à ceux de province connaissent des modalités de perception moins souples. Le crédit des droits n'y est pas aussi généralisé. Disposant souvent d'un personnel peu nombreux et moins spécialisé que la capitale, ces octrois ne peuvent suivre avec autant de rigueur les mouvements de la matière imposable. ”

“ Nous avons vu que le projet se borne à stipuler dans son article 6 que Paris et les autres communes du département devront être compris dans un même périmètre.
Quel devait être le tracé de ce dernier et comment devait-il être surveillé ? Telles sont les deux questions primordiales que devait résoudre le décret.
En ce qui concerne le premier point, on sait que le Conseil d'Etat exige que les limites de la perception suivent
autant que possible, non des lignes idéales tirées à vol d'oiseau d'un point à un autre, mais les routes, chemins, cours d'eau et autres frontières naturelles. ”

“ L'octroi intercommunal qui prévoit une organisation d'ensemble de la perception laisse entière la destination traditionnelle de l'impôt. Ce dernier conserve en définitive son caractère de recette municipale. Il importe par suite, comme avait essayé de le faire la Commission d'études, de répartir le produit le plus équitablement possible entre les communes faisant partie du consortium. ”

“ Le Maire qui, dans les communes, est le chef de l'Octroi est en même temps une autorité élue; on peut craindre, par suite, qu'il n'ait tendance à user des larges pouvoirs qui lui appartiennent en la matière dans un but non seulement fiscal, mais en quelque sorte « politique ». Ce danger n'était pas écarté par le système de l'union des Maires qui, on l'a vu, avait essayé d'adapter les solutions du droit commun à l'institution projetée. ”

“ Du point de vue économique, gêne à la circulation, mais aussi, obstacle à la libre concurrence, tels sont les inconvénients de l'émiettement des octrois dans le département de la Seine. En effet, de même que chaque octroi possède son périmètre, chacun comporte également son règlement, son tarif, son organisation particulière. Dans certaines communes les droits sont élevés, dans d'autres plus bas. Ici les abonnements d'entrepôt sont chers, là au contraire meilleur marché. Tel octroi, disposant d'un personnel suffisant comportera une surveillance sévère; tel autre témoignera de moindre rigueur. ”

“ Il devait fatalement s'e heurter aux nécessités, de la vie moderne et des échanges. En effet, les agglomérations constituent de moins en moins des « monades » indépendantes pouvant vivre en marge du courant économique. La libre circulation de ce dernier est une nécessité. Or, l'Octroi, par son organisation locale est une entrave à cette circulation : il oblige à des arrêts en barrière, à des formalités de perception, à des visites. Il fait perdre du temps, et par suite apporte une charge sensible aux frais généraux de l'industrie et du commerce. ”

“ En conséquence, la loi du 28 avril 1816 précise que « lorsque les revenus d'une commune seront insuffisants pour ses dépenses, il pourra être établi — sur la demande du Conseil Municipal — un droit d'octroi sur les consommations ». Cette initiative qui s'exerce en matière de création s'applique également à la suppression et à l'organisation de l'Octroi. C'est en effet la commune qui propose à l'autorité supérieure la détermination du périmètre, celle du tarif et du règlement. ”

“ Le Préfet de la Seine pouvait ainsi soutenir dans son mémoire du 10 décembre 1923, au Conseil Général, sur la création d'un octroi intercommunal, que « l'existence des 49 octrois communaux était un obstacle insurmontable à l'extension de Paris, aux grands travaux de constructioons intercommunaux, et au prolongement du chemin de fer métropolitain ».
Les inconvénients économiques qui se remarquent en matière de circulation, se manifestent encore en matière de concurrence. ”

“ La suppression des octrois, avant guerre, ardemment réclamée par les adversaires de l'impôt indirect et aussi par le commerce, par l'industrie, par le public lui-même a toujours soulevé deux objections essentielles : la difficulté de son remplacement et, plus encore, l'impossibilité, l'absurdité même de la réforme envisagée : dégrever le consommateur est chose séduisante, mais réussir est difficile. ”

“ A l'intérieur d'une même catégorie, les communes peuvent encore s'imposer à des taxes différentes dans la limite des maxima prévus par le tarif général, ou par voie d'autorisation spéciale, à des taxes exceptionnelles dépassant ces maxima.
Il s'ensuit qu'il est des localités où les charges des redevables sont plus élevées, d'autres au contraire, où elles sont moins sensibles.
En général, le consommateur lui-même achetant au détail ne supporte que faiblement ou pas du tout l incidence du droit plus fort. ”

“ Qui plus est, on peut soutenir sans paradoxe que, malgré son apparente consolidation, l'octroi sera plus facile à supprimer lorsque sera réalisée son intercommunalisation. Il ne peut être en effet contesté que les taxes de remplacement seraient plus aisées à trouver et à établir dans un périmètre englobant 5.000.000 d'habitants, et unifié au point de vue fiscal et économique, que dans 58 communes ayant des intérêts, des ressources, une densité de population et un régime fiscal très différents. ”

“ Le chiffre de 8 délégués pour le Conseil Municipal de Paris et de 6 pour ceux des communes suburbaines préconisé par le projet, semble réaliser un juste équilibre entre les intérêts en présence. L'adjonction au comité de 4 membres du Conseil général, dont deux appartiendraient aux cantons de la banlieue, constitue également une innovation heureuse : bien qu'il ne doive pas être à proprement parler « départemental », le consortium qui s'étend sur une majeure partie du territoire du département, est susceptible d'intéresser les représentants de ce dernier. ”

“ L'octroi est actuellement une recette d'ordre purement communal (art. 5 de l'Ordonnance du 9 décembre 1814) . A ce titre il figure au budget de la capitale comme aux budgets de banlieue dont il constitue un élément souvent important des recettes.
A Paris, l'octroi compte au nombre des recettes ordinaires en vertu de l'art. 31 de la loi du 18 juillet 1837 et de l'art. 17 du règlement du 28 décembre 1878 sur la comptabilité des recettes et des dépenses de la Ville de Paris. ”

“ Il en est actuellement comme en 1923 : la plupart des communes du département ont, pour faire face à des charges de plus en plus lourdes, utilisé dans toute la mesure du possible les impôts et les taxes mis à leur disposition. Barrées, soit par le maximum des centimes additionnels, soit par celui des taxes d'octroi tel que l'a déterminé le tarif type de 1927, beaucoup se trouvent à ce jour dans une situation pécuniaire difficile. Cette situation, non seulement ne leur permet pas de renoncer à des ressources existantes, elle exige encore des recettes supplémentaires. ”

“ La Reconnaissance à la sortie a été précisément adoptée à Paris parce qu'en raison du nombre des commerçants, de la multiplicité des opérations, des facilités de livraisons clandestines, le régime du crédit des droits aurait été extrêmement dangereux et onéreux. Si l'on devait admettre ce régime avec les échanges considérables qui s'opèrent entre la ville et sa banlieue, avec la suppression de la ligne de surveillance à la barrière actuelle, on encourrait des risques considérables qu'un personnel très important n'arriverait probablement pas à garantir. ”

“ Là où l'octroi a été suprimé, les consommateurs n'ont pas bénéficié de l'abolition des taxes. Les prix de détail n'ont pas varié. Enfin, quand des taxes directes ont été instituées à la place des droits d'octroi, elles se sont en fait ajoutées à ces derniers. L'impôt de remplacement s'est transformé en impôt de superposition.
Cette augmentation qui tend à nier l'incidence des droits d'octroi dans le cas de suppression ou de diminution des taxes avait semblé aux promoteurs de la réforme
de 1923 pouvoir également s'appliquer à l'éventualité de leur augmentation. ”

“ Trois conditions sont alors nécessaires; il faut qu'il s'agisse d'une grande ville, que les communes suburbaines aient été appelées à en délibérer et que les produits perçus sur le territoire des. communes englobées leur appartiennent en propre.
En fait, dans la plupart des cas, les limites fiscales des communes à octroi de la Seine se confondent avec leurs limites administratives. Le règlement de l'octroi d'Arcueil porte par exemple : « le périmètre de l'octroi suit celui de la commune dont les limites sont déterminées par des poteaux portant l'inscription : « Octroi d'Arcueil ». ”

“ La commission consultative de l'octroi doit suffire à ce rôle lorsqu'elle est consultée par le Comité ou par le Préfet.
Moyennant la suppression des procédures compliquées qui sont la suite de la reconnaissance du droit d'initiative à toutes les communes, le fonctionnement du Syndicat se résume en quelques règles simples : le Comité délibère sur toutes les questions intéressant la vie syndicale et celle de l'institution fiscale elle-même. Il vote le budget, les taxes, les modifications au réglement ou au périmètre. ”

“ Nous avons vu, en effet, que le nombre d'habitants à l'hectare est très variable suivant les localités. On
doit admettre qu'un octroi institué dans une commune d'une densité inférieure à 50 habitants est extrémement difficile à administrer et à surveiller. Le risque de fraude est en outre d'autant plus grand que le tarif de l'octroi de Paris, qui serait appliqué au nouvel organisme, est lui-même plus élevé. Il y aurait donc intérêt à écarter ces communes du périmètre à envisager, sauf lorsque leur incorporation s'imposera pour obtenir une limite continue. ”