René Farge

“ Messieurs, par une raison bien simple, c'est qu'à cet égard, de même que l'expérience a instruit le gouvernement et la Chambre des inconvénients du système adopté en 1861, de même l'expérience pourra instruire l'administration supérieure et le Conseil d'Etat, qui seront appelés à reviser la répartition, des inconvénients que pourrait avoir la répartition de la première annuité : il est possible que la répartition de la première annuité ne fasse pas un appel suffisant aux sacrifices, il est possible qu'elle ne donne pas assez aux départements et aux communes pauvres. ”

“ Le mode de perception des impôts directs, si imparfait pour l'Etat, devient préférable, parce qu'il est plus simple, pour des administrations inhabiles comme les municipalités. La grosse question de la péréquation, qu'on essaie en vain de résoudre depuis trois quarts de siècle, disparaît. Ici l'exemple de l'étranger peut s'invoquer : c'est à l'impôt, direct seul que s'alimentent les paroisses anglaises et les villes allemandes. ”

“ Au cas de dégrèvement partiel, non seulement les villes continueront encore « à prêter leur concours à l'Etat comme collecteurs de l'impôt (1) », mais les frais de perception d'octroi déjà élevés, seront pour les communes tout à fait hors de proportion avec leurs recettes futures. A l'heure actuelle, l'Etat, et il ne saurait en être autrement, contribue aux frais que nécessite la perception des droits d'octroi, puisque cette perception permet en outre celle de droits fiscaux au profit du Trésor. ”

“ « Aucunes ville, ni commune ne pourront désormais être autorisées à faire des acquisitions d'immeubles, ni des emprunts, que par décret du Corps Législatif, vu l'opinion du directoire de district et l'avis du directoire de département et à la charge par les villes et communes à qui l'autorisation sera donnée, de fournir assignation de dernier jour, le paiement des arrérages et le remboursement des capitaux, suivant la progression et dans les délais qui seront fixés par le décret ». ”

“ Si l'exiguité des ressources rend très lourde, dans les petites communes, la charge des dettes locales, même minimes, la situation des communes plus importantes peut, malgré le chiffre de leur passif, être envisagée avec moins d'inquiétude, par suite des excédents toujours croissants de leurs recettes d'octroi. En effet, si ces excédents sont produits par des taxes extraordinaires d'octroi, ils servent à rembourser les dépenses extraordinaires communales et gagent spécialement les emprunts communaux. ”

“ Après avoir encouragé les communes à entrer dans une voie dangereuse pour leurs finances et pour celles -de l'Etat dont le crédit est intimement lié à celui des communes, le législateur s'efforce aujourd'hui par ses tendances vers la suppression des octrois, de tarir une source de revenus importants, autant qu'assurés, qui gagent spécialement les dettes communales.
Au lieu de procéder par atténuations successives, l'Etat, comme toujours, veut « faire vite ». Il pousse non seulement au dégrèvement des boissons hygiéniques, mais à la suppression complète des taxes établies en matière d'octroi. ”

“ Enfin l'article 5 de la loi de 1897 permet la suppression de tous les droits d'octroi, qui seraient alors remplacés, après approbation législative, par des taxes directes ou indirectes.
De puissantes raisons ont poussé à cette importante réforme. Tous les impôts sur les consommations sont une cause évidente de gêne pour la circulation et le commerce et, outre leur caractère souvent vexatoire, offrent l'inconvénient, leurs tarifs étant uniformes pour tous, d'être basés, non pas sur les moyens, mais sur les besoins des contribuables. ”

“ On sait que le but du Crédit foncier, fondé en 1852, est de prêter aux particuliers, sur hypothèque, des sommes remboursables, soit à long terme par annuités de 10 à 75 ans, soit à court terme, avec ou sans amortissement.
Au contraire, les départements et les communes ont depuis la loi du 6 juillet 1860 la faculté spéciale de pouvoir emprunter auprès de lui sans affecter leurs immeubles à la garantie du remboursement de leur dette ; la
période de leurs emprunts à long terme comprend de 5 à 50 ans, et celle de leurs emprunts à court terme, de 1 à 5 ans. ”

“ Voir les tableaux annexés aux mémoires et procès-verbaux des délibérations du conseil général du département de la Seine, Ire session de 1898, pages 34 et suiv.
Les causes du passif communal sont beaucoup plus permanentes. Ce sont les idées de progrès, d'extrême civilisation, si manifestes au cours du siècle dans toutes les branches de l'activité humaine, qui ont entraîné l'Etat, les départements et les communes à recourir au crédit, àfin de donner satisfaction aux besoins de plus en plus multiples des individus. ”

“ Or, dans l'espèce, grâce aux promesses d'annuités faites par l'Etat, les communes avaient consenti des emprunts et des traités dont elles durent à leur tour demander la prorogation, sans compter qu'elles rompaient les engagements moraux qu'elles avaient pris vis-à-vis de la population. (1) D'ailleurs, en droit privé il y a un juge impartial qui décide, et ici, c'est le débiteur qui s'arroge le droit au terme de grâce : c'est ce même débiteur, qui avait poussé les communes, ses créancières, à hâter l'exécution simultanée de leurs travaux et la conclusion de leurs engagements. ”

“ L'application des prescriptions de cette dernière circulaire n'était pas sans soulever de graves difficultés, car l'établissement du quantum de la dette communale proprement dite nécessitait, pour les receveurs municipaux, des opérations assez délicates.
En effet, « les emprunts communaux sont souvent « remboursables par annuités comprenant à la fois le « paiement des intérêts et l'amortissement du capital, « et les administrations préfectorales n'avaient pas de « moyen pratique pour calculer rapidement la somme « restant due en capital sur un emprunt donné ». ”

“ L'impuissance des communes à fournir, à elles seules, la totalité. des dépenses considérables nécessités par les services de la voirie vicinale, de l'enseignement et de l'assistance, est incontestable. Puisque les dépenses de ces services qui sont d'un grand intérêt public, n'ont pas été supportées, dès l'origine en totalité par le pouvoir central (on sait qu'il a récemment pris à sa charge certaines dépenses du service de l'enseignement) , il est du moins indispensable que l'Etat facilite l'effort commun des communes et des départements. ”

“ Vous voulez, dans toutes les communes, vous voulez, dites-vous, assurer désormais la gratuité absolue de l'enseignement ; vous voulez que ce bienfait pénètre également dans les campagnes et dans les villes. Mais prenez garde : non seulement, dans les villes, vous n'apportez plus la gratuité, mais vous la retirez ! Dans les villes, le père de famille ayant quatre enfants les envoie aujourd'hui à l'école avec la gratuité telle qu'elle existe. Ce père de famille paie en même temps, la taxe d'octroi d'après le tarif actuel. ”

“ Ainsi que nous l'avons déjà montré au début de cette étude, trop souvent les conseils municipaux ne voient dans l'emprunt qu'un moyen d'éviter, dans le présent, les impôts souvent écrasants que nécessitent de nouvelles dépenses. Ils ne se rendent pas compte que si l'emprunt permet d'alléger momentanément les charges actuelles, l'affectation prolongée des ressources futures au remboursement des emprunts les laisse plus tard impuissants devant de nouveaux besoins et les oblige souvent à créer ces mêmes impôts qu'ils avaient cru, peu de temps auparavant, éviter. ”

“ Examinons maintenant quelles ressources peuvent procurer les octrois aux communes qui ne trouvent pas dans les autres articles de leur budget le moyen de subvenir au paiement de leurs dépenses.
Si les dépenses communales auxquelles l'octroi doit faire face rentrent toutes dans la catégorie des dépenses ordinaires, les conseils municipaux pourvoiront alors à leur remboursement par la création de taxes principales ordinaires d'octroi, taxes qui seront dites extra-réglementaires lorsqu'elles dépasseront le maximum fixé par le tarif général (2) . ”

“ Puisque le gouvernement central n'a point rempli son devoir naturel, il faut que les particuliers s'intéressent eux-mêmes aux affaires administratives les plus importantes dont la mauvaise gestion fait retomber sur eux des charges excessives. C'est donc dans la commune que nous plaçons notre espoir, mais dans la commune mieux représentée et mieux éclairée qu'aujourd'hui, et c'est à côté des conseils municipaux que nous voyons le seul remède capable de rendre plus difficile leur initiative en matière de dépenses. ”

“ Pour que la vie communale ne soit pas un jour arrêtée dans le fonctionnement de ses services essentiels, le pouvoir central doit donc, dans son intérêt comme dans celui des communes, examiner avec le plus grand soin les demandes d'emprunts qui lui sont adressées par les assemblées locales, et restreindre le plus possible le montant des recettes dont les conseils municipaux lui demandent l'engagement. ”

“ Ceux-là mêmes qui s'étonnent du peu d'empressement des communes à développer leur service hospitalier, reconnaissent « qu'il ne s'agit là que d'un expédient temporaire (2) » mais ils se bornent à espérer « que les fonds aléatoires et essentiellement variables du pari mutuel finiront par ne plus être qu'un appoint d'allégement vis-à-vis de la part normale du budget officiel de l'Etat dans les dépenses dites extraordinaires » (3) . ”

“ Aujourd'hui, l'intervention de l'Etat ne se manifeste plus que sous la forme d'annuités accordées aux communes afin de subvenir à une partie des intérêts et de l'amortissement des emprunts nécessités par la construction des écoles. Depuis la loi de 1885, ces subventions sont plus que jamais nécessaires, puisque les emprunts que les communes ne peuvent dorénavant contracter qu'auprès des établissements publics, sont pour elles plus onéreux quexeux que la Caisse des écoles leur consentait autrefois directement. ”

“ Bien plus, nous avons démontré que l'initiative des dépenses les plus considérables, dépenses dont nous ne contesterons pas l'utilité, mais la possibilité et l'urgence, n'a pas toujours appartenu aux communes.
Il est permis de dire avec M. Paul-Dubois que, « tuteur des communes, l'Etat les excite à la prodigalité, accapare le gros de leurs ressources et les oblige à se surcharger d'impôts ou à emprunter. Son droit légal de contrôle a fait place à un pouvoir tyrannique de contrainte » (1) . ”

“ Nous devons maintenant insister sur les règles spécialement établies quant à l'autorisation de certaines taxes généralement employées à l'acquittement des dépenses extraordinaires communales. Nous voulons parler des surtaxes, ou taxes extraréglementaires dépassant le maximum assigné par des lois spéciales aux droits d'octroi sur les alcools, vins, cidres, poirés et hydromels.
En ce qui concerne les alcools, la loi du 11 juin 1842 a fixé ce maximum spécial au chiffre principal des droits d'entrée du Trésor (art. 9) ”

“ Il arrive souvent que, lorsque les communes insèrent dans leurs contrats concernant des travaux publics ou des acquisitions uneclause portant que les dépenses en seront acquittées qu'à terme, avec ou sans intérêts, leur seul but est d'éviter les nombreuses formalités exigées par la loi en matière d'emprunts. Le Ministre de l'Intérieur, la Cour des Comptes, le Conseil d'Etat et la Cour de Cassation ont souvent dévoilé les divers stratagèmes usités par les conseils municipaux qui s'ingénient à trouver des combinaisons financières que l'on a désignées sous le nom d'emprunts indirects. ”

“ Rappelons que cette importante décentralisation, opérée à une époque où les dépenses communales avaient atteint un chiffre déjà élevé et où la dette communale avait été fixée précédemment, comme nous l'avons vu, à plus de 600 millions, éveillait les craintes du rapporteur de la loi au Sénat. ”

“ Leur franchise devient une garantie contre les gaspillages municipaux, leur brutalité devient une sauvegarde contre l'entraînement même des contribuables moins portés à réclamer des dépenses quand ces dépenses les affectent plus visiblement ; leur inégalité de personne à personne cesse à peu près d'exister puisque les fortunes des personnes d'une même ville sont appréciables grâce à des éléments raisonnables de comparaison : — deux loyers de 4.000 francs, à Paris, peuvent supposer un même revenu ”

“ Parmi les causes d'augmentation des dépenses et, par suite, des charges destinées à faire face à ces dépenses, signalons d'ailleurs l'augmentation de la population des villes. En 1871, la population rurale formait les trois quarts de la France; en 1896, elle n'en formait plus que les deux tiers. Ce fait est doublement regrettable, puisque les grandes villes voient souvent ainsi leur population indigente s'augmenter, alors que les petites communes voient diminuer d'autant leurs ressources. ”

“ Eh bien, chaque année, le gouvernement, sous le contrôle du Conseil d'Etat, appréciera la situation et adoptera les proportions les plus propres à arriver au résultat que nous désirons tous. L'honorable M. Magnin dira peut-être : Mais c'est l'arbitraire entre les mains du gouvernement? Eh bien, c'est un arbitraire contenu et maintenu de plusieurs manières : d'abord par la disposition de la loi qui indique les principes d'après lesquels la répartition directe devra s'opérer ”

“ Outre que le succès des émissions est toujours aléatoire, les avantages de ce procédé ne sont réels que si le chiffre de l'emprunt est très élevé, les frais d'émission étant, relativement, d'autant plus considérables, que la somme empruntée l'est moins, aussi ne doit-il être recommandé qu'aux très grandes villes jouissant d'un crédit sur, notamment à la ville de Paris qui y a toujours recours. ”

“ Nous avons incidemment parlé de certains centimes, dits centimes pour insuffisance de revenus, qui sont permis aux communes manquant de fonds disponibles pour équilibrer leur budget ordinaire. Ces impositions rentrent dans une catégorie plus générale de centimes, celle des centimes ordinaires communaux, destinée à subvenir aux dépenses ordinaires des services généraux ou particuliers des communes.
Ces centimes ordinaires sont : 1° 5 centimes additionnels au principal de l'impôt foncier et de l'impôt mobilier (art. 31 de la loi du 15 mai 1818) . ”

“ Ainsi, par cet article, les communes sont invitées à constituer, au profit de leurs habitants âgés ou infirmes, des pensions de 90 francs au moins et de 200 francs au plus, et reçoivent la promesse de subventions de l'Etat.
Il est inutile de faire ressortir que les nouvelles dépenses que causeront ces pensions engageront l'avenir plus encore que celles nécessitées par la construction des chemins vicinaux et des écoles, et sont susceptibles de prendre un développement dont nul ne peut prévoir les limites. ”

“ Parsonarrêt du 14 août 1865 (t) , le Conseil d'Etat décida qu'en présence des faits qui avaient marqué le début de l'affaire, la combinaison du conseil municipal de Beaumont-Véron constituait un emprunt déguisé et qu'en l'approuvant, le préfet avait violé les dispositions précitées de la loi de 1837 et excédé ses pouvoirs. Il est évident ici que l'intention du conseil municipal de violer les dispositions protectrices de la loi et d'éluder l'adjonction des plus imposés et les diverses autorisations dont il devait être muni, ne pouvait être mise en doute. ”