Maurice Block

“ Dans les villes régies par un magistrat, le conseil municipal élit son président; dans les villes administrées par un bourgmestre, c'est ce dernier qui préside le conseil. Le conseil municipal contrôle l'ensemble de l'administration communale; il règle par son vote tout ce qui est relatif aux finances et aux propriétés des villes, et il influe plus ou moins sur l'ensemble des intérêts communaux. Le conseil peut voter des centimes additionnels, mais l'adhésion du Gouvernement est toujours nécessaire lorsqu'il s'agit de centimes sur l'impôt sur le revenu ou sur des contributions indirectes ”

“ Partout, sans aucune exception, la commune s'organise et s'administre conformément aux prescriptions de la loi de l'État, laquelle est plus ou moins libérale selon les pays. L'esprit de la législation municipale est influencé par les traditions, par le degré d'instruction répandue dans le pays et par-dessus tout par la politique. L'influence de la politique est surtout prépondérante dans les pays où l'on fait ou espère pouvoir faire des agents électoraux des maires; Gouvernement et opposition, chacun veut les avoir pour soi. ”

“ Dans la plupart des autres pays, les communes sont libres de voter les impositions, sans limites d'aucune sorte. On pense, non sans raison, que la commune ne s'imposera pas des charges inutiles. Une particularité de notre législation se retrouve également presque partout ailleurs, c'est la distinction entre les chemins vicinaux et les chemins ruraux. Dans quelques pays, la loi les distingue en les définissant : les chemins vicinaux conduisent à d'autres localités, les chemins ruraux servent aux besoins de l'agriculture; ils facilitent la culture des champs et le transport des récoltes. ”

“ La plupart de nos villes sont des centres administratifs qui sont souvent créés tout exprès au milieu des gouvernements, des cercles et des arrondissements, pour rendre possibles la surveillance officielle et l'administration gouvernementale. Souvent le centre du cercle gouvernemental a été déplacé ; alors les villes, reconnues autrefois pour telles, restaient inscrites à leur rang, tandis que l'industrie et la partie la plus importante de la population émigraient et s'établissaient dans des villages et des bourgs non revêtus de la dignité de ville. ”

“ Les impositions, on le comprend, sont des impositions directes, fixées à tant de pence — ou fraction de penny — à la livre sterling de revenu local ; ce sont les seuls impôts que les juges de paix puissent établir, et seulement pour le but défini par la loi; des taxes indirectes, des péages et droits ne peuvent être créés que par acte du Parlement.
Il nous reste à donner quelques indications sur le vote des impôts communaux aux ÉtatsUnis. Chaque État ayant sa propre législation en ces matières, nous choisissons quelques États types. C'est d'abord le Massachussets. ”

“ Ainsi, dans aucun pays du monde, l'État ne renonce complétement à réglementer, sinon à limiter les pouvoirs financiers des communes. La loi porte tantôt sur le chiffre, tantôt sur l'assiette, tantôt sur l'emploi. Ce que la loi veut établir, c'est un frein ; les pays ne diffèrent que sur l'endroit où il le faut placer et sur le degré d'élasticité qu'ils lui accordent. L'un des freins les mieux entendus consiste à ne permettre que le vote d'impositions directes; c'est une charge très-désagréable, qu'on n'a nulle part une tendance à aggraver. ”

“ Les publicistes ne sont nullement d'accord sur ce qu'on doit appeler les attributions naturelles des communes. La comparaison des diverses législations ne nous apprend rien sur cette difficile matière; elle nous fait connaître, il est vrai, l'étendue des pouvoirs que chaque pays a jugé à propos de conférer ou de laisser aux communes, mais dans ces pouvoirs nous ne savons pas toujours distinguer ceux qui sont propres à la commune de ceux que le législateur ou le Gouvernement a trouvé bon de lui déléguer. ”

“ On distingue les villes, les grandes et les petites communes. Les villes ont un comité exécutif, dit magistrat, dont le bourgmestre fait partie; les grandes communes, c'est-à-dire celles qui peuvent se soutenir toutes seules et remplir toutes leurs obligations municipales, ont également un comité exécutif, composé du bourgmestre ou juge et d'un adjoint, de quatre conseillers (échevins) au moins, d'un trésorier, d'un secrétaire (notaire) , d'un tuteur des orphelins et d'un médecin ; les communes plus petites n'ont qu'un juge (maire) , un adjoint et un secrétaire. ”

“ Si, dans les campagnes, à côté de l'assemblée communale, nous trouvons le plus souvent un fonctionnaire unique, le maire, dans les villes nous rencontrons presque partout un conseil municipal et un comité exécutif. C'est en Allemagne, " le magistrat »; en Italie, la « giunta » ; en Espagne, " l'ayuntamiento », etc. Dans les villes anglaises et américaines, nous voyons même une sorte de chambre haute entre le mayor (maire) et le town council (conseil municipal) , la cour des aldermen; c'est un véritable sénat, un collége des anciens. ”

“ Le maire est remplacé par des personnages différents, selon la nature de l'attribution, mais le fonctionnaire ou dignitaire communal qui lui ressemble le plus, c'est le churckwarden, littéralement gardien de l'église, c'est-à-dire marguillier. Il y en a généralement deux, mais on recommande aux communes de se contenter d'un (p. ex. Holdsworth) . Il est naturel que lorsqu'on se réunit dans la sacristie, c'est le marguillier qui préside; encore ce n'est que par tolérance, car le droit en revient au ministre ou pasteur, mais il n'en use que lors de délibérations relatives au culte. ”

“ Dans le cas où la contribution extraordinaire aurait pour but de subvenir à d'autres dépenses que les dépenses obligatoires, elle ne pourra être autorisée que par ordonnance du Roi, s'il s'agit d'une commune ayant moins de cent mille francs de revenu, et par une loi, s'il s'agit d'une commune ayant un revenu supérieur.
Art. 41. — Aucun emprunt ne pourra être autorisé que par ordonnance du Roi, rendue dans les formes des règlements d'administration publique, pour les communes ayant moins de cent mille francs de revenu, et par une loi s'il s'agit d'une commune ayant un revenu supérieur. ”

“ Les maires des petites communes sont élus — par les citoyens ou par les conseils municipaux, — les maires des grandes communes sont nommés par le Gouvernement. Peu importe que la loi s'arrête à tel ou tel chiffre de la population, qu'elle comprenne seulement les chefs-lieux de département ou qu'elle descende aux chefs-lieux d'arrondissement ou même de canton, le principe est le même : il n'y a plus d'égalité. ”

“ Le système américain est-il préférable au système européen? Personne ne le sait et ne saurait le savoir avant d'avoir vécu dix ans sous chacun de ces deux régimes; encore le tempérament de l'individu influera-t-il sur son jugement. Un point semble acquis, c'est que le système européen — nous parlons du continent — est moins cher et n'assure pas moins aux populations tous les bienfaits d'une bonne administration communale. ”

“ Les électeurs des villes (sauf quelques exceptions) sont divisés en trois colléges, comprenant les plus imposés, les moins imposés et la classe intermédiaire, jusqu'à concurrence, pour chaque classe, du tiers de l'impôt. Ce classement a pour but d'arriver à donner à chaque habitant une part d'influence proportionnelle à ses charges communales. — Dans les communes rurales, où souvent il n'y a pas de conseil municipal, mais une assemblée communale dont chaque électeur fait partie, il faut être chef de famille et propriétaire ou fermier d'une maison. ”

“ Toutefois, comme les habitants de la commune sont en même temps citoyens d'un État, celui-ci se réserve une certaine tutelle, qui est plus ou moins étroite : la liberté communale consiste dans la réduction de celte tutelle à son minimum. Nous verrons comment les divers États entendent ce minimum; nous disons minimum, car, bien entendu, tous les pays prétendent donner entière liberté à la vie municipale et de ne la limiter que par des motifs d'intérêt général. ”

“ L'anomalie apparente que présente cette interprétation de la loi peut d'ailleurs se justifier par deux raisons : le vote des centimes extraordinaires pour suppléer à l'insuffisance des revenus ordinaires de la commune est l'indice d'une situation exceptionnelle et fâcheuse sur laquelle il n'est pas sans intérêt d'appeler l'attention du Gouvernement. ”

“ Ainsi donc, les communes ne peuvent pas faire absolument ce quelles veulent, elles doivent se soumettre aux règles générales posées par les lois ; dans ces limites, elles sont libres. Or, l'un des principes fondamentaux de la législation municipale française est que jamais le budget communal ne doit être réglé en déficit, et pour que l'équilibre puisse s'établir, il faut bien qu'on puisse réduire les dépenses et augmenter les recettes. ”

“ Le budget des recettes aussi bien que celui des dépenses étant soumis à la députation, il s'ensuit que la commune ne peut pas créer des impositions sans autorisation. Les réclamations contre la répartition doivent être portées par le contribuable qui se croit lésé, d'abord devant le conseil municipal, et en appel auprès de la députation provinciale. C'est la députation, d'ailleurs, qui rend le rôle exécutoire. ”

“ Il en est de même en Belgique et dans les Pays-Bas, dans les États Scandinaves, en Italie, en Espagne, en Portugal, en Bavière, en Autriche et surtout en Suisse. Les législations de ces pays n'ont souvent de commun que le principe, et en Espagne aussi bien qu'en Portugal, dit-on, le principe n'est que sur le papier ; c'est un simple voeu de la loi, mais c'est toujours un bon commencement, et il faut un commencement à tout. La Russie n'a même pas encore pu planter ce jalon du progrès ”

“ Dans les contrées où la disposition des esprits est peu conservatrice, l'intervention du Gouvernement dans la nomination des maires paraît plus nécessaire que dans celles où les institutions ont plus de stabilité. On doit aussi tenir compte des contrepoids qui peuvent exister, soit que le maire ait l'obligation de consulter les membres d'un comité, soit que le Gouvernement ait chargé un fonctionnaire spécial du maintien de l'ordre, comme en Russie, en Prusse, à Londres, à Roston et dans d'autres grandes villes. ”

“ Les propriétés des villes étant plus considérables, une loi limite les pouvoirs du conseil municipal relativement aux aliénations et aux baux, dont la durée ne peut pas excéder trente et un ans. En cas de besoin, l'autorisation nécessaire est accordée par le ministre des finances (1) .
Aux États-Unis non plus les communes ne peuvent pas disposer d'une manière absolue de leurs propriétés. Elles peuvent vendre des propriétés patrimoniales, et sont libres d'acheter tous meubles et immeubles; mais le domaine public communal et les terres vagues sont inaliénables ”

“ Dans les pays où les cultes sont nombreux, il est difficile qu'il en soit autrement. Aussi ni la Prusse, ni l'Autriche, ni la Russie, ni l'Angleterre, ni les ÉtatsUnis ne comptent les frais du culte parmi les dépenses obligatoires de la commune civile, bien que ces pays donnent aux paroisses (religieuses) un droit de coercition envers les fidèles en matière financière. Les dépenses du culte sont absentes aussi, mais par des raisons spéciales, des budgets communaux italien, suisse et espagnol. ”

“ Du reste, même dans les villes à magistrat, le bourgmestre exerce une influence supérieure à celle d'un autre membre du magistrat, il est toujours le chef de l'administration, et certaines attributions lui appartiennent partout en propre. ”

“ Les attributions des communes embrassent, outre les recettes et dépenses et l'administration des biens, les chemins, les écoles, l'assistance publique, l'hygiène publique, la police, en un mot, toutes les attributions naturelles, propres ou déléguées, qu'ont les communes dans presque tous les pays. ”

“ Lorsque le budget communal pourvoit à toutes les dépenses obligatoires et qu'il n'applique aucune recette extraordinaire aux dépenses, soit obligatoires, soit facultatives, les allocations portées audit budget par le conseil municipal pour des dépenses facultatives, ne peuvent être ni changées ni modifiées par l'arrêté du préfet ou par le décret impérial qui règle le budget. ”

“ Si celte assemblée n'arrive pas à une résolution, le préfet, disait la loi de 1853, c'est-à-dire la Regierung [voy. l'art. Département au Dictionnaire (1) ] , après avoir entendu le conseil d'arrondissement, fixe les conditions de l'électorat, mais ce règlement doit être approuvé par le ministre de l'intérieur (art. 4) . La loi de 1872 confère ce droit aux commissions d'arrondissement; c'est une décentralisation qui paraîtrait poussée bien loin dans d'autres pays, mais on ne doit pas oublier qu'il s'agit de régler une simple coutume locale. ”

“ Enfin la loi du 5 mai 1855 (art. 50) enlève aux maires des villes de 40,000 âmes et au-dessus une partie de leurs attributions de police et les confère aux préfets, pour ne les rendre en partie qu'en 1867. Ainsi, les communes ne sont pas toutes traitées sur le même pied, mais si l'on compare les distinctions établies en France avec celles qu'on fait à l'étranger, on constatera une différence remarquable. En France, les lois sont moins favorables aux communes urbaines qu'aux communes rurales; partout ailleurs, ce sont les villes qu'on favorise, ou qu'on semble favoriser. ”

“ La Belgique est moins libérale que la Russie. L'article 75 de la loi communale exige l'approbation du roi, après avis de la députation permanente du conseil provincial, pour « l'établissement, le changement ou la suppression des impositions communales et des règlements y relatifs ». L'Italie aussi charge sa députation provinciale (loi de 1865, art. 138) d'approuver les impositions communales. Selon la loi danoise de 1868, les villes n'ont besoin de l'approbation du ministre de l'intérieur que lorsqu'elles veulent dépasser la moyenne des trois dernières années augmentée d'un cinquième. ”

“ Ainsi, dans les communes rurales de l'Angleterre, il y a des churchwardens ou marguilliers chargés de l'administration des affaires du culte, auxquels il incombe aussi de réunir l'assemblée communale sur la requête de dix contribuables, de dresser la liste des jurés, et qui peuvent être aussi inspecteurs des pauvres. Ces inspecteurs, qu'ils soient (selon le cas) élus par la paroisse ou nommés par les juges de paix, ont le droit d'imposer à la commune des centimes additionnels dont le produit est employé à l'assistance des pauvres. ”

“ Cette organisation ne pouvait se rattacher qu'à la commune (ou à la paroisse) , car la commune est plus près de l'individu que l'arrondissement, le département, l'État; seulement, comme il s'agissait d'une charge pécuniaire, il a bien fallu en déterminer en même temps l'étendue, et c'est ainsi que se sont formés deux systèmes administratifs: l'un imposant aux communes le devoir de secourir les pauvres dans les limites de leurs ressources ; l'autre obligeant les communes à soutenir leurs pauvres quand même, dussent-elles s'imposer ou implorer une subvention du département ou de l'État. ”

“ De plus, tout particulier intéressé peut forcer, par une procédure judiciaire connue sous le nom de mandamus, tout fonctionnaire à faire son devoir, par exemple, faire enjoindre à tels juges de paix d'imposer la commune pour organiser un des services publics prescrits par les lois. Même aux États-Unis, les communes peuvent être forcées à faire les dépenses prescrites par une loi. ”

“ Nous dirons seulement que, dans les pays où les villes jouissent d'une initiative plus étendue, le pouvoir exécutif municipal n'est pas entre les mains d'un seul homme, mais entre les mains d'un comité, dont les membres, comme le maire qui les préside, sont généralement nommés par le Gouvernement, ou du moins confirmés par lui; et ce comité peut, dans plus d'un cas, tenir tête au conseil municipal (1) . Dans beaucoup de ces villes, le Gouvernement entretient en outre •un agent de police spécial. Donnons quelques détails sur l'organisation de ces comités. ”