Alexis-Gabriel Desbats

“ Reste le cas où le maire agit à l'insu du conseil municipal, mais non contre son gré. Même dans ce cas, il nous parait difficile de fonder l'obligation de la commune sur les règles de la gestion d'affaires. Si nous admettons qu'un mandataire général, bien que non universel, puisse être considéré comme gérant d'affaires en dehors des limites de son mandat, il ne nous parait pas possible d'admettre le même principe en ce qui concerne le mandataire spécial. Le maire doit être autorisé pour chaque dépense; sa qualité de mandataire spécial est absolument exclusive de celle de gérant d'affaires. ”

“ Exercice de l'action en responsabilité. — Suivant le droit commun, il faut décider que l'action en responsabilité appartient à tout intéressé, c'est-à-dire à toute personne lésée, qu'elle soit ou non domiciliée dans la commune, qu'elle soit française ou étrangère, car la loi ne fait aucune distinction, et il est de principe que les étrangers sont protégés par les lois de police et de sûreté de même qu'ils sont obligés par elles. ”

“ On a voulu tirer argument des mots « dans les villes où les revenus ordinaires ne suffisent pas à l'établissement, restauration ou entrelien du pavé » qui se trouvent dans l'avis du conseil d'Etat du 25 mars 1807, pour soutenir que la taxe d'entretien de pavage ne peut jamais constituer une recette ordinaire. Nous ne saurions adopter cette manière de voir. De ce que la taxe d'entretien de pavage ne peut être établie qu'en cas d'insuffisance des ressources ordinaires, il ne résulte nullement qu'elle ne puisse constituer, dans certaines circonstances, une autre ressource ordinaire. ”

“ Pour le parlement, le droit budgétaire est absolu parce qu'il est une conséquence et une sanction de la souveraineté nationale, s'exerçant par ses représentants. Dans les départements et les communes, au contraire, le droit budgétaire est relatif : ce n'est qu'un moyen d'atteindre dans la gestion des finances locales, le maximum d'ordre et d'économie possible, en remettant cette gestion aux mains des représentants des contribuables, c'est-à-dire des principaux intéressés. ”

“ Il suit de là que si le budget ordinaire faisait ressortir un excédent de recettes sur les dépenses, et que la commune eût à pourvoir, d'une part, aux dépenses des chemins ruraux et, d'autre part, à des améliorations extraordinaires d'une nature différente et ne constituant pas des dépenses obligatoires, le conseil municipal devrait appliquer tout d'abord l'excédent de recettes disponibles aux chemins ruraux et se faire ensuite autoriser, dans les formes ordinaires, à établir une imposition extraordinaire pour les dépenses de la deuxième catégorie. ”

“ Nous savons, d'ailleurs, qu'en vertu du principe, un peu égoïste, que l'octroi ne doit pas gêner la perception du budget général, l'Etat auquel une commune demande l'autorisation d'établir des taxes d'octroi l'y autorise non seulement sous la condition de ne pas dépasser un certain taux, mais encore en établissant des distinctions qui permettent de ne pas taxer les comestibles soumis à de forts droits d'Etat, tels que le sucre et le café. ”

“ En ce qui concerne le droit d'autorisation des emprunts communaux, conféré aux préfets par la loi de 1884, la circulaire du 15 mai 1884, recommande à ces fonctionnaires d'en user avec toute la prudence que réclame l'intérêt bien entendu des communes ; elle rappelle que les emprunts communaux doivent n'avoir pour objet que le paiement des dépenses d'une nécessité incontestable, et être toujours circonscrits dans des limites proportionnées aux ressources disponibles, de manière à ne pas obérer les finances de la commune au préjudice des services municipaux essentiels. ”

“ En ordonnançant les dépenses communales, le maire n'agit que comme mandataire du conseil municipal; aussi n'engage-t-il la commune que dans les limites du mandat qu'il a reçu de cette assemblée administrative. C'est ce qu'exprime l'art. 503 du D. du 31 mai 1862 lorsqu'il ne reconnaît au maire le droit d'ordonnancer une dépense que sur un crédit régulièrement ouvert. La solution contraire aurait eu pour effet d'annuler les pouvoirs financiers du conseil municipal devant l'arbitraire du maire. ”

“ Tels sont les droits d'octroi, les droits de voirie autres que les taxes de pavage, de trottoirs et de balayage, lesquelles sont perçues en la forme des contributions directes, les droits de place perçus dans les halles et marchés, de pesage, jaugeage et mesurage, les péages communaux, les droits de stationnement et de location de la voie publique, les taxes d'abatage, etc. Ces impôts constituent donc de véritables impôts indirects communaux. ”

“ Sous l'empire de la loi du 18 juillet 1837, en effet, la jurisprudence s'appuyant sur l'article 36-4° du décret du 30 décembre 1809, qui comprenait au nombre des revenus de la fabrique et du consistoire les produits spontanés des lieux de sépulture, et sur l'article 37-4° du même décret qui les chargeait de l'entretien des cimetières, considérait cette dépense comme devant être acquittée en première ligne par les fabriques, et subsidiairement par les communes. Les fabriques en trouvaient la compensation dans la perception des produits spontanés. ”

“ Description du budget additionnel.— Le budget additionnel, de même que le budget primitif et le compte d'administration du maire, peut, en raison de son étendue, former dans les grandes villes un volume spécial. Dans la plupart des communes, cependant, il est établi sur des cadres fournis par l'administration et dressés conformément à l'art. 839 de l'instruction générale du 20 juin 1859. Nous avons vu plus haut que chacun des titres du budget primitif se divise en deux chapitres : recettes (ou dépenses) ordinaires et recettes (ou dépenses) extraordinaires. ”

“ Mais, en dehors même de ce point spécial, la définition dû décret du 31 mai 1862 et celle de M. Leroy-Beaulieu diffèrent profondément. Pour M. Leroy-Beaulieu, le budget est un état de prévoyance ; d'après le décret de 1862, au contraire, le budget est un acte d'autorisation, et c'est à cette dernière définition que se rallie M. René Stourm (*) quand il définit le budget « un acte contenant l'approbation préalable des recettes et des dépenses publiques ». ”

“ En résumé, nous ne sommes pas opposé au principe même de l'octroi ; nous ne demandons que la réduction des droits excessifs qui frappent certaines marchandises au détriment de la consommation et de la production; mais la suppression radicale des octrois nous apparaît comme une mesure imprudente, à cause des mécomptes financiers qu'elle pourrait occasionner pour les finances municipales, et dangereuse pour des charges excessives que ses modes de remplacement feraient peser sur certains contribuables. ”

“ Au point de vue fiscal, l'octroi porte une grave atteinte à la liberté des citoyens et aux relations commerciales par la gêne et les retards qui résultent des visites et vérifications à l'entrée des villes. Il occasionne des formalités vexatoires et inquisitoriales qui augmentent son impopularité. En outre, il offre une prime à la fraude qu'il encourage et qu'il développe, et ne peut se défendre qu'à l'aide d'une législation qui foule aux pieds les principes de notre droit pénal et nous apparait aujourd'hui comme une monstrueuse ”

“ Les arrêtés du conseil de préfecture ou les décrets du président de la République portant inscription d'office d'un crédit sont, suivant le droit commun, susceptibles d'un recours au contentieux devant le conseil d'Etat.
Mais il n'en est pas de même du refus, par l'autorité supérieure, d'inscrire d'office au budget d'une commune une dépense obligatoire : l'inscription d'office est, pour l'administration une simple faculté dont elle peut ne pas user (C. Et., 15 janvier 1875, Lebon, 75, p. 49; 4 août 1876, Lebon, 76, p. 743) . ”

“ L'octroi est une taxe indirecte de consommation établie au profit des communes sur certaines denrées et sur certains objets consommés à l'intérieur des communes. L'octroi existait sous l'ancien régime (1) . Le nom même de cette taxe (2) indique que les villes ne pouvaient l'établir qu'en vertu d'une concession royale. Ces concessions furent d'abord faites gratuitement, mais bientôt le fisc royal prit l'habitude de faire payer la faveur de la concession d'un octroi par un prélèvement sur les recettes de cet octroi (3) . C'était dénaturer l'esprit de cet impôt ”

“ Les dons et legs de sommes d'argent sont les seuls qui constituent des recettes du budget extraordinaire. Quant à ceux consistant en objets mobiliers autres que de l'argent, ou en immeubles, ils entrent à l'actif de la commune, mais sans figurer dans les recettes du budget. S'ils sont vendus, le prix en sera inscrit comme produit de l'aliénation des biens communaux ou vente de rentes et capitaux. ”

“ Taxe municipale sur les chiens. - Cette taxe présente un caractère de généralité. En effet, elle n'est pas facultative pour les communes : elle est obligatoire.
La taxe municipale sur les chiens a été établie par la loi du 2 mai 1855. Le tarif de cette taxe n'est pas le même dans chaque commune; l'art. 2 de la loi du 2 mai 1855 se borne à dire que cette taxe ne peut excéder 10 francs ni être inférieure à 1 franc. Le tarif doit être fixé dans chaque commune par délibération du conseil municipal, et il est rendu obligatoire par décret rendu en conseil d'Etat, après avis du conseil général. ”

“ Malgré les termes absolus de la disposition de l'art. 149-4° en ce qui concerne les dépenses extraordinaires ; il n'est pas toujours possible de s'y conformer. S'il arrive, en effet, qu'on connaisse parfois à l'avance, d'une façon certaine, le montant d'une dépense extraordinaire, par exemple, lorsqu'il s'agit de l'annuité d'arrérages ou d'amortissement d'un
emprunt, il en est d'autres, au contraire, dont le montant ne peut pas être exactement prévu, par exemple le coût du transfert d'un cimetière communal. ”

“ C'est à l'administration supérieure à se souvenir que sous un régime libéral comme le nôtre son autorité doit se faire sentir d'une façon paternelle et bienveillante; à se rappeler qu'elle doit être le guide, et non le maître des municipalités, et à- leur faciliter, par une sollicitude et une attention de tous les instants, l'accomplissement de devoirs si nombreux et parfois si délicats qui leur incombent en ce qui concerne l'administration du patrimoine communal confiée à leurs soins. ”

“ Il serait, en effet, impossible de faire les grands travaux communaux, tels que construction de bâtiments, établissement de routes, de rues, etc., avec les seules recettes établies pour l'entretien de ceux qui existent déjà, et il est parfaitement juste d'exiger que les contribuables futurs supportent la charge de dépenses dont ils sont appelés à profiter autant, sinon même davantage, que les contribuables présents.
40. Mais si le principe du budget extraordinaire est juste, il importe de se souvenir constamment du danger que peut présenter son application abusive. ”

“ I. Régie simple. - La régie simple est la perception de l'octroi sous la surveillance immédiate du maire (D. du 17 mai 1809, art. 102) . Les frais de perception, de première exploitation et de régie devaient, aux termes de l'art. 103 du décret du 17 mai 1809, être soumis à l'approbation du ministre des finances, après avis du ministre de l'intérieur. L'art. 10 de l'ord. du 9 décembre 1814 ne maintint la nécessité de l'approbation ministérielle que dans les villes sujettes au droit d'entrée; dans les autres communes, ces frais devaient
être réglés par les préfets. ”

“ Le budget extraordinaire n'a. donc de raison d'être, au point de vue des dépenses, que s'il se justifie par sa nécessité même; on doit le condamner énergiquement lorsqu'il sert à alimenter la prodigalité publique, ou à faire face aux dépenses ordinaires, en les qualifiant d'extraordinaires, pour arriver à donner au budget un'équilibre apparent et trompeur. ”

“ Les dépenses du service de l'assistance médicale gratuite se divisent en dépenses ordinaires, comprenant les honoraires des médecins, chirurgiens et sages-femmes du service d'assistance à domicile, les médicaments et appareils et les frais de séjour dans les hôpitaux, et dépenses extraordinaires qui comprennent les frais d'agrandissement et de construction des hôpitaux. Les dépenses ordinaires sont seules obligatoires. Elles sont réparties entre l'Etat, le département et la commune. Le concours de l'Etat à ces dépenses s'effectue par des subventions inscrites chaque année au budget (art. 26) . ”

“ D'autre part, c'est la fabrique qui est toujours et exclusivement tenue des frais d'entretien et de réparation locative. La loi de 1884 n'ayant pas reproduit la disposition de l'art. 30-140 de la loi du 18 juillet 1837 qui permettait aux fabriques d'exiger un secours des communes au cas d'insuffisance de leurs revenus, la commune ne peut jamais, même subsidiairement, être tenue des réparations d'entretien des édifices, même communaux, consacrés au culte. ”

“ La délibération du conseil municipal peut être attaquée par les intéressés, par le maire ou par le préfet, et le recours porté devant le conseil général chargé, dit la loi, de statuer comme jury d'équité, après avoir entendu le rapport du préfet (art. 4 et 6) .
La commune peut, pour le service de ces pensions, obtenir une subvention du département; elle peut aussi créer une caisse spéciale de secours aux sapeurs-pompiers. ”

“ Néanmoins, la circulaire de 1863 indique qu'on ne peut pas mettre à la charge des communes les imprimés qui ne sont pas relatifs à des services strictement municipaux, tels que les frais d'impression concernant l'ouverture de la chasse et l'exercice de ce droit, et ceux relatifs à la taxe des chevaux et voitures. A plus forte raison ne peut-on pas non plus imputer sur les fonds des cotisations communales les imprimés relatifs aux comices agricoles, sociétés de secours mutuels, etc. ”

“ C'est surtout en matière de budget d'Etat, alors que les dépenses extraordinaires sont couvertes par des emprunts perpétuels, que ce danger est particulièrement grave. La facilité de se procurer les ressources de ce budget par voie d emprunt entraîne souvent les gouvernements dans la voie de la prodigalité et des dépenses inutiles, voie dangereuse entre toutes, et qui mène droit à la banqueroute. ”

“ Lorsqu'une commune veut établir un pensionnat près du lycée, elle doit fournir le local et le mobilier nécessaires, et fonder pour dix ans, avec ou sans le concours du département, un certain nombre de bourses fixé de gré à gré avec le ministre de l'instruction publique. A l'expiration des dix ans, les villes et départements sont libres de supprimer les bourses, sauf le droit acquis aux boursiers à la jouissance de leur bourse. ”

“ Les locations des biens communaux peuvent avoir lieu de gré à gré ou par voie d'adjudication. Néanmoins, et surtout lorsqu'il s'agit de la concession du droit de chasse ou de pêche, l'adjudication est recommandée.
Une circulaire ministérielle du 5 septembre 1882 autorise les communes à mettre les salles de mairie, de justice de paix et d'école à la disposition des notaires, pour les adjudications publiques, moyennant une rétribution, à leur profit, d'après un tarif uniforme de 5 fr. pour une adjudication ou une tentative d'adjudication, de 1,000 fr. ”