Victor Leydet

“ L'assistance aux malades, aux vieillards, aux infirmes a toujours été un des attributs types de la commune.
A mesure que cette charge s'accroît, et parfois dans des proportions considérables, la commune devient incapable de saris-faire sur ses seules ressources à ce service public primordial et doit faire appel aux subventions de l'Etat. Aussi, le légilateur,
en instituant des organismes intercommunaux, a-t-il logiquement fait entrer dans ses préoccupations l'espoir de réaliser un meilleur aménagement des dépenses d'assistance tant sur les budgets locaux que sur le budget général. ”

“ La capacité économique des Syndicats de Communes, comme celle des communes, est limitée par les règles particulières qui régissent l'exploitation des services publics qu'ils assurent. Leur activité, comme celle des communes ne peut s'exercer que dans
un cadre formel qui distingue leurs entreprises des exploitations purement commerciales.
C'est un lieu commun de rappeler que le Droit public ne reconnaît que deux voies d'exécution des services publics par les collectivités, la concession et la régie (simple ou intéressée) . ”

“ Le Syndicat de Communes n'est, dans sa forme actuelle, qu'une émanation des collectivités composantes ; il en résulte comme premier principe que la sphère de ses activités ne peut dépasser l'étendue des attributions de la commune sur son propre territoire. Les pouvoirs du mandataire ne pouvant excéder les pouvoirs du mandant. Bien plus le domaine d'action reconnu au Syndicat demeure en deçà de celui qui est dévolu à la commune. ”

“ Pour éliminer un Président indigne, le Préfet ne peut que tenter de le contraindre à démissionner, en paralysant en fait la vie administrative du Syndicat par un exercice volontairement abusif de son pouvoir de tutelle. ”

“ Le syndicat de communes ne peut lever d'impôt — l'exposé des motifs de la loi de 1890, lui dénie cette capacité, dans ce texte, les cotisations des communes syndiquées sont tenues, non comme dépenses obligatoires mais comme obligations purement contractuelles. En fait la dépense est bien obligatoire, mais dans la limite des engagements pris par chaque Conseil Municipal. La dépense, en cas de refus pourrait donc être inscrite d'office au budget municipal. ”

“ La loi de 1837 en règlementant dans ses articles 72 et 73, d'une façon très imprécise d'ailleurs, une procédure qui permette l'exécution d'un travail commun à plusieurs communes, n'incorpore pas leur association de fait dans une institution formelle, mais laisse leurs rapports innomés.
Un ouvrage collectif doit être entrepris ; il en résulte un groupement fortuit de communes, où chacune ne cède rien de ses attributs propres ; une procédure administrative est organisée qui permet de réaliser, sous la tutelle de l'Autorité supérieure, l'accord des volontés et au besoin de l'imposer ”

“ Cette restriction se fonde logiquement sur des considérations elles-mêmes inspirées de la constitution actuelle de l'Etat. Dans un pays où le libéralisme est encore de principe, il est nécessaire d'interdire aux collectivités de s'immiscer dans la gestion de services qui ne touchent qu'aux intérêts privés et qu'une exploitation publique ne saurait rendre plus économiques (dans les deux sens du terme) .
Néanmoins, la substitution de la notion de « service d'intérêt public » à celle de « service public » a commencé d'amenuiser le domaine interdit aux Syndicats de Communes et aux Communes. ”

“ L'engagement d'un emprunt est un acte grave pour une collectivité ; en ce qui concerne le Syndicat, cette décision doit à notre avis être prise par le Comité sans qu'il puisse donner à ce sujet délégation à son bureau, tout au moins quant au vote du principe de l'emprunt, — le choix des modalités pouvant cependant être confié au bureau. Les délibérations relatives à l'emprunt sont soumises à l'approbation de l'autorité tutelle et l'opération ne peut être réalisée, comme en matière d'emprunts communaux, qu'après intervention d'un arrêté préfectoral d'autorisation. ”

“ Le temps n'est plus où les communes, comme les particuliers, trouvaient dans leurs ressources disponibles les sommes nécessaires à l'exécution de travaux publics de quelque importance. Le système fiduciaire a gagné l'ensemble des organismes publics. Pour réaliser, une commune doit emprunter; de même le Syndicat de Communes, dont la force économique est le plus souvent suffisante pour obtenir les conditions les moins onéreuses. ”

“ Le service public type pour la gestion duquel s'impose cette double obligation, c'est bien la distribution de la lumière et de l'énergie électrique.
Eloignement virtuel des usagers, maintien du contact avec leurs besoins, telle est la nécessité présente, que l'organisation des communes rurales ne permet pas de satisfaire, mais à laquelle pourvoit parfaitement le Syndicat de Communes. C'est là, dans notre pensée, la raison principale de son développement en matière d'électrification. ”

“ Parmi les recettes du budget la loi ne fait pas figurer le produit des emprunts. En principe cependant rien ne s'opposerait à ce qu'un syndicat de communes fût autorisé à contracter un emprunt; mais dans la pratique, si le fait se présente, il sera vraisemblablement assez rare, car les syndicats de communes n'ayant pas la faculté d'établir d'impôts à leur profit, ne trouveront guère dans leurs budgets que les ressources nécessaires à l'entretien des œuvres qu'ils ont créées. ”

“ Communes mixtes. — Bien plus qu'une collectivité sociale, la Commune mixte est une unité administrative. Sa circonscription territoriale est généralement considérable, ses ressortissants forment des groupes hétérogènes et dispersés, composés les uns d'Européens les autres d'indigènes ; son administration tout à fait particulière ne s'apparente que d'assez loin avec l'administration d'une commune régie par la Loi municipale française. ”

“ Le comptable est chargé seul du payement des dépenses et du recouvrement des recettes. Les titres de recettes doivent lui être transmis par l'intermédiaire du Receveur des finances. Toute personne qui s'immiscerait sans droit dans le maniement des deniers du Syndicat de Communes serait constitué comptable de fait, et tenu de rendre compte de sa gestion, sans préjudice des poursuites dont elle pourrait être l'objet en vertu du Code pénal, pour usurpation de fonctions. ”

“ Il est impossible d'imaginer un Syndicat, même groupant des intérêts purements spirituels, qui puisse vivre sans dépenser.
La dépense est l'expression première de l'action administrative (') ; elle est subordonnée à deux conditions, dont l'une tenant au fond des choses, est évidente, générale dans son principe, et dont l'autre tenant à la forme est spéciale à la comptabilité publique : La possibilité de dépenser, pour ceux qui en détiennent le droit au nom d'une collectivité, suppose des ressources et un budget.
a) Ressources du Syndicat de Communes. ”

“ LES ELEMENTS CONSTANTS. — Les éléments constants dans l'association des plus petites collectivités, tiennent à la permanence de l'idée de personnalité, tant en ce qui concerne la notion « Commune » qu'en ce qui concerne la notion « Syndicat ». ”

“ Chaque groupe colonisé vit sous un climat moral que l'administrateur est tenu de respecter dans l'intérêt même de la puissance colonisatrice.
Mais dans ces conditions le Préfet en Algérie ou le Gouverneur dans les Colonies peut-il par une interprétation extensive de l'article 179, décider l'association de telles ou telles desdites collectivités indigènes, et conférer souverainement à cette association un statut spécial à chaque cas, emprunté selon les circonstances pour partie au droit métropolitain et pour partie aux coutumes locales ? ”

“ Si le syndicat est constitué exclusivement en vue de l'exploitation d'un service industriel ou commercial, les communes peuvent demander que l'administration de ce syndicat se confonde avec celle de la régie. ”

“ Il n'est pas possible que la vie du Syndicat, et des intérêts légitimes, puissent être entravées par le mauvais vouloir ou l'incompétence du Président du Comité. Les nécessités de l'ordre public, même en l'absence de l'art. 85, suffiraient à justifier l'intervention d'office du Préfet ;
Soit par exemple un Président qui refuserait de présenter au Comité un projet de budget syndical. Il est indispensable que ce document soit établi, voté et approuvé: des prêteurs, des créanciers, des salariés y ont un intérêt ivident. ”

“ Lorsque les Conseils Municipaux de deux ou de plusieurs communes d'un même département ou de départements limitrophes ont fait connaître, par des délibérations concordantes, leur volonté d'associer les' communes qu'ils représentent en vue d'une œuvre d'utilité intercommunale et qu'ils ont décidé de consacrer à cette œuvre des ressources suffisantes, les délibérations prises sont transmises par le Préfet au Ministère de l'Intérieur, et, s'il y a lieu, un décret rendu en Conseil d'Etat autorise la création de l'association qui prend le nom de Syndicat de communes. ”

“ Chacune des communes unies conserve sa personnalité privée, mais perd sa personnalité publique, dans les rapports avec l'autorité tutelle ou les administrés.
On aperçoit tout de suite les inconvénients que peut présenter un pareil système. Impraticable sous un régime libéral, il n'est viable qu'autant que l'action du pouvoir central est assez directe et efficace pour s'opposer à ce que telle ou telle commune adhérente ne soit lésée, et à ce que aucune rivalité, justifiée ou non, ne puisse se manifester entre les membres de la Samtgemeinde. ”

“ Mais surtout c'est l'irrésistible besoin de l'électricité sur l'ensemble du territoire, dans la moindre exploitation agricole, dans la plus petite agglomération, qui a trouvé son point d'appui juridique et administratif dans les Syndicats de Communes et qui a motivé leur soudaine multiplication.
La loi du 15 juin 1906 leur permet d'accorder des concessions de transport d'énergie électrique.
Le décret du 8 octobre 1917 les autorise à exploiter en régie leurs réseaux au moyen d'un office pourvu de la personnalité civile. ”

“ Les communes possédant une indépendance relative, ou mieux conservant dans une certaine mesure une faculté de choix des voies légales d'exécution de leurs services publics, il est logique que leur adhésion au Syndicat, tant pour le principe que pour les modalités particulières, soit subordonnée à l'aveu de l'organisme compétent pour les engager c'est-à-dire le Conseil Municipal, régulièrement exprimé sous forme de délibération. ”

“ Pour ne prendre qu'un exemple, il n'est pas douteux que le service d'entretien des chemins vicinaux ordinaires consiste essentiellement dans la fourniture d'une prestation, et que l'idéal serait qu'il pût être géré comme l'est ou devrait l'être toujours une distribution d'électricité. Mais, dans l'état actuel des mœurs, l'entretien des chemins est un service auquel se rattachent quantité de facteurs humains. Il n'est que d'assister à une séance de Conseil Général pour s'en convaincre ”

“ Le décret-loi du 5 novembre 1926 modifiant l'article 115, l'a d'ailleurs reconnu implicitement, en décidant qu'en ce qui concerne le chiffre limite autorisé pour les traités de gré à gré : « Les Syndicats de Commune bénéficient du traitement de celle des communes syndiquées qui compte la plus forte population. »
du Syndicat et chacun pour ce qui le concerne, à la réalisation de l'objet de l'Association.
On peut donc distinguer, dans le fonctionnement interne du Syndicat, deux formes d'activités dont l'une est organique, l'autre créatrice. ”

“ La loi ajoute que le Comité exerce, à l'égard de ces établissements, les droits qui appartiennent aux Conseils Municipaux à l'égard des établissements communaux de même nature.
Les établissements dont parle l'article 176 auront en fait pour la plupart un caractère de bienfaisance. Bien que la loi ait une portée générale et qu'elle s'applique à toutes œuvres, pour lesquelles les communes isolées sont trop faibles ou trop pauvres, il est à présumer que les syndicats de communes se formeront le plus souvent en vue d'assurer aux populations rurales, les bienfaits de l'assistance publique. ”

“ L'institution du Bureau en tant qu'organe délibératif d'attribution, introduite par la Loi du 13 novembre 1917 et améliorée par la Loi du 7 avril 1931, est une création fort heureuse : elle permet de se passer dans bien des cas d'une réunion du Comité, souvent fort difficile à obtenir, et en tout cas toujours coûteuse, lorsqu'il s'agit d'un Syndicat de quelqu'importance. ”